|
Que devrait-on faire pour accélérer la croissance de la productivité et permettre le rattrapage des niveaux de vie ?
De fait, des possibilités considérables existent d’accélérer le processus de convergence en augmentant la productivité, ce que reconnaissent les politiques et stratégies actuelles. Dans le domaine des échanges, l’économie s’est généralement spécialisée dans des secteurs à faible intensité de qualifications, dans lesquels elle se heurte à une concurrence de plus en plus vive de la part de certains nouveaux membres de l’UE, où les salaires sont plus faibles et la population active généralement plus qualifiée, ainsi que de la part d’autres pays à bas salaire en dehors de la zone OCDE. Le secteur productif portugais réagit au déplacement des prix relatifs, et pour assurer une croissance durablement plus soutenue, le Portugal devra continuer de réduire la part des produits traditionnels à faible valeur ajoutée et à forte intensité de main- d’oeuvre. La stratégie la plus prometteuse pour répondre au défi de la convergence est la suivante :
-
améliorer les qualifications de la population active portugaise, pour accélérer le passage à des produits à forte valeur ajoutée et plus concurrentiels ;
-
assouplir la législation restrictive de protection de l’emploi pour les travailleurs établis, qui crée une segmentation du marché du travail, freine la mobilité et fait obstacle à l’innovation en matière de technologie et de gestion ;
-
intensifier l’utilisation des technologies de l’information et des communications ;
-
faire en sorte que l’opinion prenne davantage conscience des avantages de la concurrence, grâce à la nouvelle loi sur la concurrence et à l’Autorité de la concurrence récemment créée ;
-
créer un environnement où le secteur privé investit et innove et où les entreprises performantes sont encouragées à se développer.
Les programmes mis en oeuvre par l’État pour faire face à ces différents problèmes ont plus ou moins progressé. Il est indispensable de les mener à bien et de les approfondir ainsi que d’en assurer la mise en œuvre effective.
Croissance tendancielle de la productivité
Production par heure travaillée dans le secteur des entreprises (1)
Pourcentage de variation
1. Corrigée du cycle économique au moyen d'un filtre Hodrick-Prescott avec un lambda de 100.
Source : OCDE, Base de données analytique.
Les insuffisances des systèmes d’éducation et de formation sont elles en voie d’être corrigées?
Malgré une nette amélioration au cours de la décennie passée, le Portugal est encore mal placé parmi les pays de l’OCDE pour ce qui est du niveau de formation de la population et des résultats obtenus par les étudiants. L’optimisation des ressources dans le système d’enseignement laisse à désirer, comme en témoigne à la fois les faibles résultats moyens obtenus par les étudiants et le niveau proche de la moyenne des dépenses par étudiant. L’acquisition de qualifications plus poussées, dans le système scolaire ou dans l’emploi, rendrait la population active plus adaptable ; elle encouragerait aussi l’utilisation des nouvelles technologies et des innovations dans les procédés de production et la gestion. Des travailleurs mieux formés seraient en mesure de passer à des emplois plus productifs ou à des postes où leur productivité peut s’accroître plus rapidement avec le temps.
Face à l’urgente nécessité d’améliorer la qualité des services d’éducation, des réformes ont été entreprises : i) des mesures ont été introduites à tous les niveaux de l’enseignement formel, afin de moderniser les programmes et d’introduire une plus grande souplesse, bien que la loi-cadre définissant les principes de la réforme de la scolarité obligatoire soit encore en discussion au milieu de 2004 ; ii) l’enseignement professionnel et l’enseignement technique font l’objet d’un nouvel intérêt ; iii) des modifications sont apportées au mode de fonctionnement et au financement de l’enseignement tertiaire ; iv) la rationalisation du réseau d’établissements scolaires a commencé, avec le regroupement des petites écoles. La stratégie en faveur de la transformation du Portugal en une économie du savoir et de l’amélioration du rapport coût- efficacité du système éducatif semble globalement adaptée. Les mesures qui commencent d’être appliquées, en vue notamment de procéder à des évaluations systématiques des établissements scolaires et des enseignants et de laisser aux universités une plus grande liberté pour établir leurs droits d’inscription et leurs règles de recrutement, sont prometteuses. Les réformes du système éducatif seront plus efficaces si la loi-cadre récemment approuvée pour la scolarité obligatoire est mise en œuvre dans l’ensemble du système rapidement et avec continuité.
Une refonte de la formation professionnelle et de l’apprentissage à vie est envisagée. Certaines des conditions-cadre sont en cours d’élaboration, comme le système national de certification et les outils d’évaluation. Mais les projets visant à assurer l’efficacité de la formation continue et à promouvoir l’apprentissage à vie en sont à un stade plus préliminaire. Les discussions en cours avec les partenaires sociaux sont prometteuses. Elles devraient conduire à des mesures des pouvoirs publics ; il sera ensuite essentiel de mettre en œuvre sans tarder ces mesures et d’ en suivre de près les résultats, étant donné l’importance d’améliorer les qualifications de la population active.
Quelle est la situation du marché du travail?
Le marché du travail du Portugal se porte plutôt bien, faisant face aux changements structurels sans augmentation durable du taux de chômage, alors que les taux d’emploi sont plus élevés que la moyenne européenne, en particulier pour les groupes généralement sous-représentés dans la population active. Cette situation est à mettre au crédit de la flexibilité de l’ajustement des salaires réels et de l’expansion des contrats atypiques. Cependant, la mobilité du travail reste faible, du fait d’une législation de protection de l’emploi assez restrictive. Le marché du travail est segmenté. Les travailleurs établis bénéficiant d’un niveau élevé de protection côtoient les travailleurs indépendants et les travailleurs sous contrats de durée déterminée et l’activité informelle est omniprésente dans certains secteurs. La réforme du droit du travail, appliquée depuis la fin de 2003, devrait rendre le marché du travail plus sensible aux facteurs conjoncturels et structurels : i) elle devrait améliorer la réactivité des accords salariaux aux écarts de productivité et de qualifications entre les secteurs économiques ; ii) elle accroît la possibilité de recourir à des contrats de durée déterminée sous certaines conditions ; et iii) elle permet un meilleur contrôle de l’absentéisme et des demandes de congé maladie non justifiées. Cependant, elle ne répond pas pleinement à la nécessité d’un assouplissement général de la législation de protection de l’emploi. Cet aspect devrait être replacé au centre des préoccupations, car une modification de cette législation permettrait de mieux concilier la sécurité de l’emploi et l’augmentation de la mobilité de la main-d’oeuvre. Elle faciliterait aussi l’embauche sur des contrats permanents et serait favorable à une plus forte croissance de la productivité.
L’environnement des entreprises est-il innovateur, favorable et concurrentiel?
Malgré les progrès réalisés dans l’accès aux TIC et leur utilisation, le Portugal ne connaît pas un développement aussi rapide de la société de l’information que celui observé dans nombre d’autres pays de l’OCDE. Dans une certaine mesure, les actions visant à améliorer les qualifications de la population active du Portugal dans son ensemble et à assurer une plus grande mobilité des travailleurs sur le marché du travail contribueront à réduire l’écart. Des actions complémentaires sont probablement aussi nécessaires. Parmi celles-ci, il est essentiel de réduire les coûts des redevances d’utilisation sur le marché des télécommunications, en y renforçant la concurrence. Des efforts de modernisation de la gestion et de formation des entrepreneurs seraient aussi utiles.
Le taux d’investissement est relativement élevé au Portugal, en raison d’importantes entrées de fonds structurels de l’UE et d’investissement direct étranger sur une longue période. Il existe un secteur privé très dynamique qui opère dans un environnement ouvert et compétitif. Le coût de l’activité d’entreprise, imputable aux procédures administratives, à l’octroi de licences, à l’absence de transparence et de prévisibilité de l’impôt et à d’autres obligations réglementaires, a été souvent jugé élevé (ainsi qu’en témoignent divers indicateurs mis au point par l’OCDE). Les procédures administratives régissant la création de nouvelles entreprises ont été simplifiées. Néanmoins la complexité de la fiscalité et des réglementations applicables aux entreprises continue de limiter l’investissement privé, de freiner l’entrée de nouvelles entreprises, de décourager l’expansion des entreprises rentables existantes et de permettre aux entreprises non rentables de survivre en ayant recours à des activités informelles et en ne respectant pas leurs obligations fiscales et les réglementations. Des mesures ont été introduites, à compter de 2002, dans le cadre du large « Programme pour la productivité et la croissance », qui vise à améliorer l’environnement des entreprises. En particulier :
-
La simplification fiscale et administrative se poursuit, ce qui est une bonne chose.
-
Un nouveau régime d’incitation a été introduit au milieu de 2003 pour encourager la formation de capital, y compris grâce à des allégements fiscaux ciblés.
-
La réforme de la loi sur les faillites, qui était requise d’urgence, a été approuvée et devrait maintenant être rapidement appliquée. Le régime juridique archaïque a freiné la restructuration adéquate des entreprises en difficulté.
L’intervention stratégique de l’État pour encourager l’investissement comporte des initiatives louables, par exemple l’intégration de toutes les procédures administratives au sein d’une seule agence et la promotion du capital-risque. Cependant, l’État devrait aussi prendre des mesures pour réduire encore le nombre de procédures administratives et s’abstenir de fausser le jeu du marché par des incitations fiscales et des subventions. Aider un secteur ou une entreprise établirait un précédent peu souhaitable et irait à l’encontre des efforts faits ces dernières années pour améliorer l’allocation des ressources en assurant l’égalité des conditions de concurrence.
Le Portugal a pris en 2003 des mesures déterminantes pour encourager la concurrence, à savoir la création d’une autorité de la concurrence indépendante et financièrement autonome et l’approbation d’une nouvelle loi sur la concurrence. Cependant, la concurrence n’est encore guère à l’œuvre dans certains secteurs, en particulier dans les industries de réseau où les prix pour des services et consommateurs spécifiques restent relativement élevés.
-
Dans le cadre du processus de privatisation, l’État devrait veiller à ne pas recourir à ses pratiques antérieures, comme garder des droits de vote spéciaux dans les sociétés opérant dans des secteurs stratégiques, car cela risque de fausser ou de décourager l’investissement privé au détriment des consommateurs et de l’efficience de l’économie;
-
La création du Marché ibérique de l’électricité (MIBEL), qui doit encore se concrétiser, devrait améliorer la capacité et l’efficience du secteur de l’électricité. Dans cette perspective, le Portugal a encore ouvert son marché de détail de l’électricité. Les problèmes de concurrence sont actuellement examinés par la Commission européenne pour assurer une structure du nouveau marché favorable à une concurrence efficace et un approvisionnement fiable en électricité à bas prix pour l’industrie et les ménages portugais, à moyen et à long terme.
-
L’absence de concurrence et les prix élevés en découlant dans certains services de télécommunications fixes, où l’opérateur historique garde un pouvoir sur le marché, appelle toujours une action résolue de l’Autorité de la concurrence et de l’organisme de réglementation du secteur, agissant de concert.
-----------------------------------
Pour consulter l'édition complète de l'Etude économique de l'OCDE sur le Portugal, cliquez sur :
-
Source OECD pour les organismes souscripteurs et de nombreuses bibliothèques
-
-
-
Retour à la page d'accueil de l'Etude économique de l'OCDE sur le Portugal 2004
Une Synthèse (en format pdf) peut également être téléchargée. La Synthèse contient les évaluations et recommandations de l'OCDE.
|
