Prévenir les conflits violents : quels moyens d'action? (Résumé)

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RESUME

Face à l'existence de conflits violents, avec les conséquences désastreuses qui en résultent pour les conditions de vie des populations, la communauté de la coopération pour le développement ne peut que réaffirmer son attachement à la paix et à la prévention. Pour éviter que des conflits violents n'éclatent, il faut instaurer au sein des sociétés une volonté de coopération permettant la coexistence pacifique de communautés diverses à l'intérieur d'un même pays et entre nations. La prévention des conflits est un des piliers de la lutte contre la pauvreté et du développement durable. Les organismes d'aide reconnaissent désormais la nécessité de travailler à l'intérieur des conflits et sur les conflits, et non plus autour des conflits, et de faire de la construction de la paix l'axe principal de leur action face à une situation de conflit.

Cela constitue un pas important dans la direction d'un engagement à long terme alors qu'autrefois les efforts étaient concentrés sur les mesures à court terme destinées à faciliter le redressement et la reconstruction au sortir des conflits. Le présent complément aux Lignes directrices 1997 du CAD sur les conflits, la paix et la coopération pour le développement à l'aube du XXIe siècle se rapporte essentiellement aux conflits collectifs - conflits entre groupes à l'intérieur d'un même pays ou entre pays. Il concerne aussi, dans une certaine mesure, les violences des Etats à l'encontre de groupes et d'individus.

Pour oeuvrer efficacement à la paix, les organismes d'aide doivent travailler en collaboration avec les partenaires dans les pays en développement, avant, pendant et après les conflits. La construction de la paix et la prévention des conflits appellent une collaboration entre les organismes d'aide et les autres instances gouvernementales compétentes des pays donneurs et d'autres acteurs de la communauté internationale. En instaurant une « culture de la prévention » et en procédant à des analyses approfondies, reposant notamment sur des études d'impact de la paix et des conflits et l'élaboration de scénarios, les donneurs pourront améliorer la qualité de leur action commune au service d'une paix durable. Les politiques doivent aussi être claires, cohérentes, intégrées et coordonnées si l'on veut améliorer l'efficacité de la prévention et de la gestion des conflits. Parmi les domaines d'action pertinents figurent les échanges, la finance et l'investissement, les affaires étrangères, la défense et la coopération pour le développement. contribueront à rehausser l'efficacité des efforts de prévention, d'atténuation et de règlement des conflits. Conscients de cet impératif, les organismes d'aide acceptent les risques associés à une plus grande intervention sur ce terrain délicat et hautement politique.

Dans le présent ouvrage, par « prévention des conflits » on entend prévention des troubles, litiges et conflits violents. En fait partie l'engagement à long terme que cela implique à côté des mesures correctives à court terme. Les conflits non violents sont une composante normale du fonctionnement de toute société. Ce qu'il faut empêcher, c'est le recours à grande échelle à des moyens violents de règlement des conflits ainsi que les activités déstabilisatrices pouvant déboucher sur des actes de violence collectifs.

Au sens des Lignes directrices, lorsque les organismes d'aide oeuvrant dans un pays en crise ou dans lequel une guerre menace évitent de s'occuper de problèmes en rapport direct avec le conflit, ils « travaillent autour du conflit ». S'ils modifient leurs programmes pour s'appliquer à tenir compte du conflit, ils «travaillent à l'intérieur du conflit ». Et s'ils prennent des mesures actives pour prévenir, atténuer ou régler le conflit, ils «travaillent sur le conflit ».

Le bien-être économique, le développement social, la viabilité écologique et la régénération de l'environnement sont autant d'objectifs fondamentaux de la coopération pour le développement qui passent par la stabilité structurelle. Cette dernière recouvre plusieurs objectifs étroitement imbriqués, à savoir la paix sociale, le respect de l'Etat de droit et des droits de l'homme et le développement économique et social. Elle implique des structures politiques dynamiques et représentatives, notamment des systèmes de sécurité responsables, capables de gérer le changement et de régler les litiges de façon pacifique. Les enseignements qui se dégagent de l'expérience et des travaux de recherche mettent en évidence quelques principes fondamentaux qu'il convient de respecter en matière de prévention des conflits, principes qui sont détaillés dans le présent complément aux Lignes directrices du CAD sur Les conflits, la paix et la coopération pour le développement à l'aube du XXIe siècle. En vertu de ces principes, la communauté des donneurs est appelée à :

• Reconnaître le potentiel - et les limites - des mesures que peut prendre la communauté internationale pour favoriser la paix et décourager la violence.
• Adopter une attitude constructive et des approches novatrices tendant à inciter à la paix.
• Tenir compte des coûteuses leçons passées qui ont montré combien il est important d'appliquer des politiques suivies et cohérentes et des instruments intégrés pour maximiser les retombées positives de l'action engagée et éviter de faire involontairement du mal.
• Jouer la transparence, faire connaître ses intentions, et élargir et approfondir le dialogue avec les partenaires à tous les niveaux afin de favoriser l'appropriation.
• Associer activement les femmes, les hommes et les jeunes aux processus de construction de la paix et de décision. Tous les acteurs doivent prendre davantage conscience du rôle omniprésent que jouent les différences entre hommes et femmes dans les conflits violents ainsi que dans leur prévention et leur règlement.
• Faire preuve de souplesse et agir en temps opportun, en inscrivant ses efforts dans une perspective à long terme et en s'appuyant sur des analyses politiques et socio-économiques à long terme de la situation régionale, nationale et locale, même pour des interventions à court terme.
• S'appliquer à renforcer les capacités locales susceptibles d'influer sur la politique des pouvoirs publics et de remédier à l'exclusion sociale et politique.
• S'engager sur le long terme et adopter une optique de prévention des conflits.

« Agir en amont » pour prévenir les conflits violents à la source est un désir que partagent tous les organismes de coopération pour le développement. Les donneurs apprennent à étudier les mesures émanant de nombreuses instances gouvernementales sous l'angle de la prévention des conflits afin d'assurer la cohérence et la globalité de leur action d'ensemble. Autrement dit, ils recherchent des moyens d'intégrer les considérations de prévention des conflits dans tous les domaines d'intervention des pouvoirs publics, de la coopération pour le développement aux échanges en passant par l'investissement et la politique étrangère. En d'autres termes, ils s'appliquent à instaurer une culture de la prévention. Des dispositions concrètes comme l'analyse et le suivi des évolutions observées dans les zones où les risques de conflit sont élevés permettent de détecter l'émergence d'un conflit et d'y mettre un frein avant qu'il n'éclate. Des éléments de plus en plus nombreux tendent à montrer qu'une action préventive précoce, si elle réussit, est moins onéreuse qu'une intervention plus tardive visant à faire cesser la violence et à réparer les dommages.

Il est essentiel de cibler sur les droits de l'homme les efforts déployés dans une optique de prévention des conflits, car cela contribue à minimiser les éventuels effets indirects dommageables que peut avoir la coopération pour le développement dans une situation de conflit.

Les donneurs sont conscients que toute aide peut influer sur une situation de conflit, en créant des incitations ou des désincitations à la paix. Ils s'emploient à mieux appréhender, suivre et prévoir les retombées des programmes de développement dans une société divisée, et oeuvrent à la construction de la paix à l'échelon national et régional et au niveau des projets. Leur action à l'échelle nationale est centrée sur les grandes questions que sont la démocratie, la sécurité et la bonne gestion des affaires publiques, ce qui les oblige à :

• Démêler et analyser les facteurs qui risquent de susciter des griefs et d'éveiller les cupidités à mesure de l'évolution d'un conflit.
• Concevoir des moyens appropriés de supervision, de suivi et d'évaluation de leurs activités et de leurs retombées en étroite collaboration avec les partenaires des pays en développement, du fait en particulier que ce type de coopération pour le développement ne se prête pas toujours à une «gestion axée sur les résultats ».
• Etendre ce souci de l'impact de l'aide sur les conflits à la conception des politiques destinées à favoriser la stabilité macro-économique et l'ajustement structurel de manière à promouvoir une amélioration des revenus, de l'emploi et des services publics.
• Cibler l'assistance au renforcement des systèmes démocratiques sur l'instauration de la stabilité structurelle indispensable au règlement non violent des conflits, en accordant toute l'attention voulue à la répartition des pouvoirs et aux transferts de pouvoirs, et aussi à la protection et à l'insertion des minorités et des groupes marginalisés.
• Reconnaître l'importance de la constitution de partis politiques et appuyer une telle démarche, qui s'intègre dans un processus démocratique et offre une porte de sortie vers la paix dans une situation de conflit violent. Le côté démocratisation, y compris au niveau de la gestion des affaires publiques, est un aspect important de ce processus évolutif.
• Tirer parti de toutes les possibilités qui s'offrent de renforcer la capacité de l'Etat de réagir de façon appropriée face à une situation de conflit, notamment en lui apportant un soutien pour tout un éventail de fonctions et activités et en nouant des partenariats avec des organisations de la société civile.
• Promouvoir la pluralité culturelle et le pluralisme en privilégiant les activités permettant d'associer divers groupes ethniques et en soutenant l'action des partenaires qui oeuvrent dans ce sens.

Il est malaisé de mettre en place des systèmes de suivi et d'évaluation pour ces nouveaux domaines complexes de coopération pour le développement. La mise en commun des résultats obtenus, l'établissement de repères et l'évaluation des enseignements de l'expérience sont pourtant primordiaux pour l'amélioration des approches retenues et de la coordination.

La sécurité, y compris la « sécurité des personnes », est un fondement essentiel du développement durable. Elle implique une protection contre les violations systématiques des droits de l'homme, les atteintes à l'intégrité physique, la violence et toute évolution particulièrement dommageable de la situation économique, sociale ou environnementale, et les menaces visant le territoire ou la souveraineté nationaux. Ce préalable est indispensable à une amélioration durable des conditions de vie des pauvres, et c'est avant tout ce que ceux-ci souhaitent. Les Lignes directrices du CAD pour la réduction de la pauvreté et les consultations tenues avec des pauvres de toutes régions mettent en évidence combien la sécurité quotidienne est importante à leurs yeux.La pauvreté et l'insécurité s'alimentent mutuellement. Vue sous cet angle, la sécurité ne se limite pas à l'impératif traditionnel de défense contre toute attaque militaire mais englobe la protection de la personne et de la propriété. Les acteurs intéressés, qu'ils oeuvrent au sein des gouvernements ou de la société civile, à l'échelon international, national ou local, en sont donc venus à revoir la définition de la sécurité, laquelle est désormais regardée comme ayant pour objectif de libérer l'être humain des multiples menaces pouvant peser sur sa vie, sa sécurité et ses droits. Cet objectif est particulièrement crucial dans le cas des pauvres.

Aider les pays en développement à se doter de dispositifs légitimes et responsables de sécurité -- recouvrant les fonctions de défense et de police et les systèmes judiciaire et pénal -- vient désormais aux premiers rangs de l'échelle des priorités, y compris pour les partenaires extérieurs, malgré les risques associés à toute action dans ce domaine. La réforme des systèmes de sécurité doit être considérée comme une composante normale des efforts déployés à l'appui de la bonne gestion des affaires publiques. Bien que ce domaine revête une importance capitale pour les donneurs, tous les organismes d'aide ne sont pas forcément prêts ou habilités à engager des activités en rapport direct avec l'amélioration des systèmes de sécurité. Ils ont néanmoins entrepris ensemble de déterminer les utilisations acceptables de l'aide publique au développement (APD) à cet effet.

L'aide des donneurs peut contribuer à améliorer la capacité des instances civiles compétentes au sein de l'administration de gérer plus efficacement les forces de sécurité. Dans les pays en développement eux-mêmes, on admet de plus en plus qu'il faut appliquer dans le secteur de la sécurité les mêmes principes de bonne gestion que dans tous les autres secteurs de la sphère publique. Ces principes, qui reposent sur la transparence, la reddition de comptes, un débat informé et la participation, sont fondamentaux pour une
bonne planification et une bonne utilisation des dépenses militaires et des autres dépenses liées à la sécurité. A cet égard, le renforcement de la capacité des instances législatives d'exercer un réel contrôle sur les forces de sécurité, et en particulier du rôle dévolu aux commissions parlementaires, est un domaine où une aide peut se révéler utile.

Encourager la coopération régionale

Même si les conflits internes tendent à être les plus nombreux, tout conflit a des répercussions pour les pays voisins et à l'échelle régionale. Des stratégies de prévention, de construction de la paix et de redressement peuvent être conçues à l'échelon régional. Souvent, pour apporter une solution efficace à un conflit d'envergure purement nationale, il faut le replacer dans son contexte régional en tenant compte des facteurs transfrontières susceptibles d'exercer une influence. La coopération et l'intégration régionale -- au plan économique, environnemental ou autre -- peuvent contribuer à consolider la paix, en particulier lorsqu'elles s'articulent autour de ressources communes limitées comme l'eau. Les donneurs doivent cibler leur action sur le renforcement des capacités des institutions régionales compétentes.

Des mesures coordonnées de politique étrangère sont indispensables pour soutenir la coopération à l'échelle régionale et infrarégionale dans les domaines de la lutte contre le trafic de drogues, le crime organisé et le terrorisme du contrôle du commerce illicite ou irrégulier des armes ainsi que de la circulation des armes en général. Elles peuvent aussi faciliter les négociations de paix, le renforcement des capacités régionales de maintien de la paix, l'instauration de réseaux régionaux de défense des droits de l'homme et des réfugiés ou oeuvrant pour la paix et la démocratisation, et le lancement de réformes concernant le secteur de la sécurité. Le monde des affaires, y compris les investisseurs étrangers, a un rôle à jouer dans la coopération régionale.

Rechercher des solutions régionales aux problèmes régionaux est certes un bon principe mais dans certains cas -- comme ceux du Timor oriental, du Kosovo, du Sierra Leone, de la région des Grands lacs ou de l'Afrique centrale, notamment -- une action de la communauté internationale dans son ensemble est indispensable pour appuyer les efforts des acteurs régionaux.

Oeuvrer à la paix, à la justice et à la réconciliation

La communauté internationale, y compris les organismes d'aide, peut contribuer à consolider la paix avant même l'éruption de la violence, soutenir les processus et initiatives de paix, aider au règlement des complexes problèmes de justice et de réconciliation que laisse dans son sillage un conflit violent, et encourager le respect des principes fondamentaux de la démocratie. La tâche est loin d'être aisée, mais il existe des moyens d'appuyer des solutions nationales qui respectent les normes juridiques internationales
fondamentales.

Dès lors que la paix est jugée rétablie, les donneurs ont tendance à recentrer sur leur action sur l'appareil d'Etat et à détourner leur attention de la société civile même si leur aide allait exclusivement à cette dernière pendant le conflit. Or, il faut soutenir d'emblée les initiatives de construction de la paix émanant de la société civile mais aussi maintenir ce soutien. Il faut s'appliquer davantage à associer les segments marginalisés et affaiblis de la société au processus de paix et reconnaître les dons que possèdent les femmes pour trouver des moyens de survie et pour négocier et mettre en oeuvre des accords de paix à l'échelon local et dans un cadre informel. Plus encore pourrait être fait pour favoriser l'association des femmes aux négociations de paix à l'échelon national.

Promouvoir des communications franches et permanentes est une règle cardinale pour atténuer les problèmes de justice et de réconciliation qui se posent à l'issue d'un conflit, car cela peut constituer un puissant antidote aux griefs et récriminations qui peuvent subsister et éviter de nouvelles éruptions de violence. Il est en l'espèce important d'apporter un soutien aux supports d'informations non partisans et oeuvrant à la paix.

Afin d'empêcher la reprise des conflits, la paix, à long comme à court terme, passe entre autres par les éléments suivants :

• La démobilisation et le désarmement des anciens combattants, y compris les femmes et les enfants-soldats.
• La réinsertion dans la société de toutes les personnes -- femmes, hommes, jeunes, enfants et anciens combattants -- qui ont été déracinées et affectées par un conflit violent. Dans leur action à l'appui des processus de paix, les donneurs, la communauté internationale et les pays en développement doivent tenir compte du fait que la reconstruction du tissu social exige certes la croissance et l'existence de possibilités d'emploi, mais ne saurait être totale en l'absence d'une réconciliation.

Nouer des partenariats au service de la paix

La construction de la paix suppose la confiance et la coopération entre les groupes et sera d'autant plus aisée que les partenariats seront plus étendus et plus étroits. La légitimité de l'Etat et le dynamisme de la société civile sont en définitive assujettis l'un à l'autre. Or, la légitimité de l'Etat est sujette à caution dans de nombreux pays, et pas seulement des pays dont l'Etat est « en faillite » ou « défaillant ». Tel est en particulier le cas lorsqu'un Etat oppresse et rançonne la population, fomente des conflits internes ou se départit de son rôle fondamental de « protecteur ». Entretenir des relations avec un régime répressif ne va pas sans problèmes pour les donneurs. D'un autre côté, un retrait complet des donneurs risque d'avoir des répercussions dommageables et d'être interprété comme un signe d'indifférence. Il est parfois difficile, voire impossible, de maintenir des relations normales de partenariat en cas de conflit. Cela dit, l'expérience et le réalisme conduisent à penser que les partenaires extérieurs, notamment les institutions multilatérales, peuvent jouer un rôle décisif pour encourager le partenariat entre les autorités publiques et les organisations de la société civile, y compris celles qui sont reniées par le régime en place ou qui défendent des idées opposées. L'intensité et la forme de ce partenariat doivent être appréciées en fonction de la situation de chaque pays.

Une amélioration de la cohérence et de la coordination entre les donneurs eux-mêmes est absolument indispensable pour que ceux-ci parviennent à nouer avec les pays en développement des partenariats efficaces au service de la prévention des conflits. Les initiatives récentes visant à instaurer un partenariat mieux coordonné entre les acteurs intervenant dans le domaine de la coopération pour le développement (avec les cadres de développement intégré, les stratégies de lutte contre la pauvreté élaborées à l'échelon local, les plans-cadres des Nations unies pour l'aide au développement, notamment) offrent une occasion rêvée d'aborder les problèmes liés aux conflits et de rehausser l'efficacité des dispositifs de coordination.

Il est devenu évident que l'établissement de relations constructives entre les instances chargées respectivement de l'aide humanitaire et de la coopération pour le développement appelle la définition d'objectifs communs, des méthodes communes de planification et des mécanismes de coordination. S'ils souhaitent harmoniser les efforts déployés dans ces différents domaines, les organismes donneurs et les organisations d'aide humanitaire ne pourront faire l'économie d'une collaboration accrue pendant une période de transition qui risque de se révéler assez longue.

Mobiliser le monde des affaires

Il existe aussi de plus en plus de possibilités de renforcer le partenariat avec les entreprises - locales, nationales et internationales - afin de maximiser les retombées positives au plan économique et social de leurs activités et de s'assurer qu'elles évitent d'alimenter une dynamique négative de conflit. Parfois, cela peut impliquer l'instauration d'un dialogue entre les gouvernements des partenaires extérieurs et les sociétés dont les activités attisent les conflits violents.

Les pays en développement sont désormais pratiquement tous convaincus que la vitalité, le savoir-faire et l'efficience d'un secteur privé dynamique leur sont indispensables pour atteindre à une croissance économique suffisante pour assurer un développement durable. Faire du secteur privé un moteur d'augmentation de l'emploi et des revenus dans le cadre d'une stratégie fondée sur des droits et des règles est une composante incontournable à long terme de toute action de prévention des conflits.

A l'échelon international, de plus en plus d'acteurs du monde des affaires commencent déjà à adopter une approche nouvelle des responsabilités des entreprises à l'égard de la société, se fondant sur trois critères : le profit, l'intérêt collectif et le respect de l'environnement. L'intérêt financier bien compris des entreprises peut les conduire à agir en bons citoyens du monde en s'appliquant à contribuer au règlement des problèmes locaux, y compris ceux qui menacent de tourner en conflits violents. Les donneurs doivent soutenir ce mouvement en prenant des mesures de nature, par exemple, à sensibiliser les entreprises nationales et internationales aux questions de prévention des conflits.

Contrer les évolutions économiques défavorables

Cela étant, les partenaires extérieurs -- du secteur public comme du secteur privé -- doivent contribuer à combattre les trafics illicites, les comportements de recherche de rente et les actes de corruption entachant la passation des marchés liés aux ressources qui fleurissent en cas de conflit et alimentent ces derniers. Ils peuvent à cet effet décider des embargos dans le cadre des Nations unies ou du G-8, comme cela a été fait pour les diamants provenant de zones de conflit, et se prévaloir de divers autres instruments internationaux. Les donneurs doivent tenir compte de l'économie politique de la guerre, qui fait que les intérêts acquis qu'en tirent, par des moyens violents et non-violents, de puissants groupes et réseaux les incitent à souhaiter la perpétuation des conflits ainsi que des pratiques économiques corrompues et discriminatoires qui contribuent parfois à les déclencher.