1. Le Danemark a souvent été loué par le Comité d'aide au développement (CAD) pour la générosité de son aide et son esprit d'innovation dans des domaines aussi importants pour la politique et la gestion de la coopération pour le développement que le partenariat, la lutte contre la pauvreté, le recours à l'approche sectorielle et l'évaluation. Avec son ciblage opérationnel sur un nombre restreint de pays prioritaires dans lesquels les activités sont concentrées sur au maximum quatre secteurs, le programme d'aide bilatérale du Danemark est un de ceux qui obéissent, au sein du CAD, au cadre stratégique le plus rigoureux. A l'échelon multilatéral, le Danemark privilégie de même un engagement actif auprès d'un nombre limité d'institutions prioritaires. Malgré la taille relativement restreinte de son économie, en 2001 ce pays s'est classé au neuvième rang parmi les membres du CAD par ses apports d'aide publique au développement (APD), lesquels se sont montés à 1.6 milliard USD, ce qui représente 1.03 % de son revenu national brut (RNB), soit le rapport APD/RNB le plus élevé des 22 membres du CAD et un chiffre nettement supérieur à l'effort moyen par pays du CAD avec ses 0.40 %. Au vu des premières données disponibles, le Danemark a conservé cette première place en 2002. Il est le plus généreux donneur du CAD depuis 1995.
2. Le Danemark est fier de l'exemple qu'il a constitué pour la communauté internationale des donneurs depuis quatre décennies, grâce au soutien sans faille qu'y a recueilli la coopération pour le développement dans les sphères politiques comme dans l'opinion publique. L'examen 2003 intervient toutefois à une époque où s'opèrent de profonds changements dans le degré de priorité affecté à la coopération pour le développement sous l'impulsion du gouvernement de coalition formé après les élections de novembre 2001. Désireux comme il l'avait promis de réduire la taille de l'administration danoise et d'en améliorer l'efficience, ce dernier a procédé à des réformes parmi les plus radicales qu'ait connues la coopération danoise pour le développement depuis plus de dix ans. Certains éléments de cette refonte et la manière dont ils sont mis en oeuvre apparaissent à certains acteurs clés comme témoignant d'une rupture avec la tradition d'aide du Danemark et d'un amoindrissement du degré de priorité politique, jusqu'ici élevé, accordé à la coopération pour le développement. De son côté, le gouvernement affirme que les objectifs fondamentaux de l'aide danoise restent inchangés, que son volume sera fermement maintenu à un niveau supérieur à 0.7 % du RNB, et que les réformes visent à favoriser une plus grande efficience et un meilleur ciblage de l'aide selon des modalités adaptées à l'évolution des priorités internationales en matière de développement. En prévision d'une nouvelle vague de réformes, le nouveau gouvernement de coalition a entrepris d'étudier les orientations futures de l'aide danoise. Si, comme on l'espère, cet exercice débouche sur l'élaboration d'une stratégie quinquennale (portant sur la période 2004 à 2008) et de propositions budgétaires dans le courant de l'année, on pourrait considérer que le processus de réforme a jeté les fondements d'un nouveau consensus politique sur la stratégie du Danemark en matière de coopération pour le développement et le volume de l'aide danoise.
1.1. Maintenir la tradition d'exemple en matière de coopération pour le développement
3. Parmi les grandes réformes de la coopération danoise pour le développement qui ont été votées début 2002 figurent une réduction de 10 % du volume de l'APD, avec une compression des financements destinés aux ONG danoises et à certaines organisations internationales, une diminution du nombre de pays prioritaires, ramené de 18 à 15, la suppression de plusieurs instances consultatives et un remodelage des structures de coopération pour le développement avec, en particulier, la fusion du portefeuille de la coopération pour le développement avec celui des affaires étrangères. Cette dernière mesure remet en vigueur l'organisation des attributions ministérielles qui prévalait dans les années 80. Contrairement au gouvernement, qui ne la regarde pas comme constituant un changement notable d'orientation, certains acteurs importants dans le domaine de la coopération pour le développement considèrent qu'elle indique un amoindrissement de l'intérêt porté par le Cabinet aux questions de développement et qu'elle a réduit les possibilités de dialogue entre le grand public, notamment certains partenaires clés de l'action à l'appui du développement tels que les ONG et la « presse spécialisée dans le développement », et le gouvernement. Aux yeux de certains, il en serait résulté le sentiment que la coopération danoise pour le développement est désormais l'apanage d'un « club fermé » au sein du ministère des Affaires étrangères. Le gouvernement pour sa part, estime en revanche que le débat s'en est trouvé considérablement élargi.
4. La prééminence passée du Danemark sur la scène du développement s'explique dans une large mesure par le fait que 80 % des Danois étaient ouvertement favorables à la coopération pour le développement. Il en va pour l'essentiel toujours de même aujourd'hui, si ce n'est que les questions qui retiennent le plus l'attention du public sont peut-être différentes, s'articulant plus spécialement autour de l'efficacité de l'aide. L'aide danoise étant fortement concentrée dans les mains du Groupe Sud au sein du ministère des Affaires étrangères, il apparaît essentiel pour conserver à l'avenir le soutien du public que les autorités danoises continuent de cultiver et de nouer des relations actives avec des structures organisées d'information et de sensibilisation du public. La promotion des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) doit occuper une place centrale dans cet effort.
1.2. Multilatéralisme actif : aller plus loin
5. La politique de « multilatéralisme actif » préconisée par les responsables Danida à l'égard des institutions multilatérales bénéficiant de financements du Danemark semble bien répondre aux objectifs d'efficience poursuivis par l'actuel gouvernement. Cela dit, comme on l'avait déjà noté dans l'examen de 1999, cette approche semble moins efficace lorsqu'elle est le fait du seul Danemark. La collaboration avec d'autres donneurs est maintenant activement recherchée. La notion de multilatéralisme actif pourrait aussi être mise à profit au niveau des pays bénéficiaires. Les observations réalisées en Tanzanie à l'occasion du présent examen donnent à penser que le principe de multilatéralisme actif que professe le Danemark pourrait servir de point d'ancrage à une action collective des donneurs visant à promouvoir une plus grande complémentarité et une meilleure coordination entre les priorités bilatérales et multilatérales sur le terrain.
Recommandations
a) Afin de préserver sa position en tant qu'acteur de premier plan sur la scène de la coopération pour le développement, le Danemark est encouragé à maintenir les questions de développement à un niveau élevé dans l'échelle de ses priorités politiques et à rechercher de nouveaux moyens pour entretenir et renforcer l'implication et le soutien de tous. Parmi ces derniers pourraient figurer des mécanismes permettant d'intensifier la réflexion, et le dialogue avec le ministre ou le Parlement, sur les questions d'orientation de l'action, ou l'attribution de responsabilités accrues dans la formulation des politiques et stratégies à un groupe bénéficiant d'une solide crédibilité politique, par exemple une instance indépendante comme le Conseil de la coopération internationale pour le développement.
b) Les hauts responsables de l'administration de l'aide doivent continuer de s'appliquer à entretenir un dialogue suivi et structuré avec le public danois et les institutions de la société civile sur les questions de coopération pour le développement. La stratégie de communication en cours d'élaboration sera déterminante à cet égard et doit être mise au point en collaboration avec l'auditoire qu'elle se veut cibler.
c) Le CAD se félicite des efforts actuellement déployés par le Danemark pour former des alliances avec d'autres donneurs sur les questions liées à la performance des institutions multilatérales afin de favoriser une meilleure coordination de la position de tous les donneurs. Au niveau du terrain, le multilatéralisme actif pourrait servir de point d'ancrage à des initiatives créatrices visant à promouvoir un resserrement des liens entre les organismes bilatéraux et multilatéraux à l'échelle de l'ensemble de la communauté des donneurs.
1.3. Maintenir la barre au niveau des financements
6. Depuis 1992, le budget d'APD du Danemark se voit systématiquement allouer 1 % du RNB, à quoi s'ajoute, depuis moins longtemps, 0.5 % du RNB destiné au MIFRESTA (Fonds pour l'environnement, la paix et la stabilité), dont une grande partie des activités répondrait aux critères de l'APD. Si la politique du précédent gouvernement avait été poursuivie, l'APD danoise aurait pu atteindre jusqu'à 1.5 % du RNB, encore qu'on puisse douter de la viabilité d'un tel niveau. En 2002, le nouveau gouvernement a, lui, annoncé que l'APD ne représenterait plus un pourcentage fixe du RNB, et qu'il allait réduire de 10 % le budget de la coopération pour le développement et supprimer le fonds spécial connexe de 0.5 %. D'après les estimations, le rapport APD/RNB du Danemark pourrait de ce fait s'établir au mieux dans une fourchette comprise en 0.8 et 0.9 % pour les quelques prochaines années, ce qui est nettement inférieur au niveau précédemment escompté mais demeure un chiffre élevé par rapport aux autres membres du CAD.
Recommandations
d) Dans l'esprit du Consensus de Monterrey, le CAD encourage le Danemark à faire tout son possible pour maintenir le volume actuel de son APD.
1.4. Préserver le ciblage géographique et sectoriel
7. Depuis quelques années on note une intensification des pressions politiques en faveur d'utilisations de l'APD danoise qui concourent à promouvoir des priorités inspirées par des exigences intérieures. Au niveau sectoriel par exemple, des programmes régionaux ont ainsi récemment bénéficié d'une rallonge budgétaire exceptionnelle destinée à financer des activités en faveur de l'égalité homme- femme et des réfugiés, domaines qui n'apparaissent ni l'un ni l'autre parmi les priorités définies dans les accords de partenariat locaux. Qui plus est, il s'agit de financements à court terme et donc par nature non durables et ce genre d'initiative détourne l'attention du personnel de l'ambassade de la mise en ?uvre du portefeuille d'activités inscrit dans sa stratégie-pays.
8. Dans le même ordre d'idées, la sensibilité politique grandissante de sujets tels que la bonne gestion des affaires publiques et le respect des droits de l'homme ont récemment conduit le Danemark à décider unilatéralement de se retirer de trois pays prioritaires (l'Erythrée, le Malawi et le Zimbabwe) avec lesquels il avait conclu des accords de partenariat à long terme. Si les conditions s'étaient à l'évidence détériorées dans ces pays à un point tel que tous les donneurs avaient entrepris de revoir leur niveau d'engagement, le retrait soudain du Danemark n'en soulève pas moins des interrogations sur son adhésion à la notion de partenariat à long terme.
9. Si ce genre de références aux préoccupations du public peut se comprendre, en agissant de cette manière le Danemark n'en risque pas moins de s'écarter de la politique efficace qu'il suivait jusque là en vertu de laquelle il centrait durablement son aide sur des pays prioritaires, et à l'intérieur de ces derniers sur les secteurs spécifiés dans des accords de partenariat.
Recommandations
e) Le CAD encourage le Danemark à poursuivre ses efforts passés pour éviter une trop grande dispersion géographique et à continuer de privilégier dans la répartition de ses fonds des pays et des secteurs prioritaires stratégiquement choisis.
2.1. Renforcer la capacité du Danemark d'?uvrer à la cohérence des politiques au service du développement
10. L'OCDE et ses membres reconnaissent qu'une réduction durable de la pauvreté dans les pays en développement et la concrétisation des OMD appellent des politiques cohérentes, qui se renforcent mutuellement, dans tout un éventail de domaines en rapport avec l'économie, les affaires sociales et l'environnement. Comme pour les autres membres du CAD, rehausser la cohérence de ses politiques au service du développement risque de se révéler pour le Danemark un défi majeur étant donné que les problèmes à régler font habituellement intervenir des groupes d'intérêts nationaux et des organismes gouvernementaux qui n'ont pas pour ambition, ni pour mission, premières de faire reculer la pauvreté dans le monde. Le Danemark apporte son soutien aux actions engagées dans le cadre d'instances internationales, y compris l'Union européenne, en vue de promouvoir la cohérence des politiques au service du développement, et s'applique lui-même à rehausser celle de ses propres politiques nationales, par exemple en matière de déliement de l'aide. L'attitude positive des grandes associations industrielles et agricoles danoises et le rôle actif qu'elles jouent dans la coopération pour le développement constituent des atouts majeurs de ce point de vue.
11. Face aux problèmes et difficultés que soulève la mise en cohérence des politiques à l'échelle de l'ensemble d'une administration nationale et à l'intérieur de l'Union européenne, il est essentiel que les membres du CAD soient bien armés pour traiter les questions de cohérence. Dans le cas du Danemark, l'intégration, en 1991, de la Danida au ministère des Affaires étrangères a fait beaucoup pour l'amélioration de la cohérence des politiques. Pour assurer la cohérence des politiques poursuivies par l' Danemark dans le cadre de l'Union européenne, a été mis en place un dispositif très élaboré de coordination associant des instances gouvernementales et la société civile, et aussi le secteur privé. Dans le cadre du processus de réforme, il convient de s'appliquer à renforcer les moyens de la sphère Danida d'?uvrer à la cohérence des politiques. A cet effet, on pourrait entre autres accroître l'interaction avec des structures non gouvernementales (par exemple le Parlement ou la société civile).
Recommandations
f) En tant que défenseur de la cause du développement au sein du système Danois, la sphère Danida devrait se voir investie d'un rôle plus net de chef de file parmi les institutions danoises pour l'analyse des problèmes de cohérence et la promotion de la cohérence des politiques au service du développement.
2.2. Délier l'aide
12. Le gouvernement danois reconnaît pleinement les avantages associés au déliement de l'aide du point de vue du développement. Le Danemark a appuyé les initiatives prises récemment dans le cadre de l'OCDE et de l'Union européenne pour rehausser l'efficacité des programmes de coopération pour le développement grâce à un plus grand déliement de l'aide. Parallèlement, il a veillé à ce que lui soit tenu compte, dans le contexte de la Recommandation du CAD sur le déliement de l'aide aux pays les moins avancés (PMA), du niveau élevé de son rapport APD/RNB, de volume important de l'aide qu'il accorde aux PMA et de la part comparativement large de son aide déjà déliée. Dans l'esprit du Danemark, tout déliement supplémentaire de l'APD danoise se doit d'être compensée par une intensification des efforts des autres donneurs, par exemple un accroissement de leur APD, en faveur des PMA en particulier, ou le déliement d'autres composantes de leurs programmes d'aide, non couvertes par une obligation formelle.
13. En février 2003, le Danemark a annoncé que, conformément aux recommandations de la Commission européenne, il ouvrirait à compter de janvier 2004 les appels d'offres relatifs à des marchés financés par son aide aux entreprises des autres Etats membres de l'Union. Cette décision représente un changement d'envergure, dont on ne peut que se louer, par rapport au système informel appliqué jusqu'ici qui visait à préserver à un minimum acceptable les achats de source danoise. Dans le même temps, la confédération de l'industrie danoise, dont la pression était pour beaucoup dans la politique danoise de liaison de l'aide, part désormais du principe que ses intérêts fondamentaux résident dans la promotion des associations industrielles des pays en développement afin de jeter les fondements de la demande future de produits danois.
14. La décision danoise d'opérer un déliement de son aide à tous les pays en développement au profit des autres Etats membres de l'Union européenne marquera une accentuation aux efforts de déliement du Danemark. Cependant, en vertu de la Recommandation du CAD sur le déliement de l'APD aux pays les moins avancés adoptée par les membres du Comité en 2001, le Danemark est également tenu d'ouvrir ses appels d'offres à des entreprises de pays non membres de l'Union européenne pour certaines catégories d'aide aux pays les moins avancés. Le Danemark est un des cinq membres du CAD à ne pas avoir encore donné intégralement suite à toutes les dispositions de la Recommandation.
Recommandations
g) L'annonce par le Danemark du déliement de son aide au profit des Etats membres de l'Union européenne fournit une base solide pour un déliement plus poussé de l'APD danoise. Le Danemark est maintenant invité à revoir son approche à l'égard de la mise en oeuvre de la Recommandation du CAD et à se mettre en conformité avec toutes les dispositions de cette dernière.
3.1. Tirer les enseignements de l'expérience accumulée par le Danemark
15. Etant donné l'intérêt qu'il porte de longue date aux approches innovantes, plus efficaces, de la coopération pour le développement, le Danemark a joué un rôle de pionnier pour ce qui est de l'étude et de l'expérimentation des pratiques optimales dans des domaines tels que le recours à l'approche sectorielle, le soutien budgétaire, et l'analyse des situations dans lesquelles il peut ou ne peut pas être utilisé, et l'instauration d'un développement mû par le secteur privé, notamment pas des moyens propres à induire une croissance favorable aux pauvres. Le CAD ainsi que les groupes de travail et réseaux qui en forment l'architecture pourraient apprendre beaucoup d'une synthèse bien étayée des résultats de l'expérience danoise dans ces différents domaines.
Recommandations
h) Le CAD encourage le Danemark à continuer d'évaluer et de synthétiser les enseignements à tirer de la vaste expérience qu'il accumule de modalités et de domaines d'intervention revêtant une importance particulière du point de vue du développement et à les partager systématiquement avec les autres membres du CAD afin de favoriser l'émergence d'une vision commune des donneurs concernant les problèmes qui se posent et les meilleures pratiques.
3.2. Donner davantage de pouvoirs et de moyens au terrain
16. Dans un souci résolu de décentralisation, face à la mise en place des stratégies de lutte contre la pauvreté (SLP) et autres mécanismes de coordination de la gestion de l'aide à l'échelon local, les responsables Danida ont entrepris de pousser plus avant la décentralisation de leurs propres structures de prise des décisions et d'administration. D'après les prévisions actuelles, la mise en oeuvre de ces principes de gestion décentralisée devrait être achevée en septembre 2003. Le ministère des Affaires étrangères estime que ces mesures élargiront le champ de compétences et le pouvoir de décision des ambassades et réduiront les doubles emplois administratifs liés au système actuel.
17. Si les partenaires du Danemark sur le terrain applaudissent l'esprit qui sous-tend ces nouvelles modalités de gestion, ils ne manquent cependant pas de mettre en exergue un certains nombre de problèmes potentiels liés à cette décentralisation qui mériteraient dors et déjà de faire l'objet d'un examen plus attentif de la part des autorités danoises, lesquelles pourraient en particulier envisager d'augmenter le plafond de 3 millions de couronnes danoises (400 000 USD) actuellement imposé sur les financements autorisés par les ambassades. Dans de nombreux domaines, il conviendra de préciser les relations entre les services centraux et le terrain, notamment les rôles revenant, au plan opérationnel, au personnel des ambassades et à celui des services centraux, ainsi que de déterminer d'urgence les besoins incontournables en personnel et au niveau budgétaire induits par le nouveau système.
3.3. Assurer un redéploiement et une formation des ressources humaines et revoir le rôle des conseillers techniques
18. Le succès de la décentralisation passe par un redéploiement des ressources en personnel de Copenhague au profit du terrain sans incidence sur le budget global de l'administration. De nouveaux postes seront créés dans les pays de programme et une trentaine de postes de catégorie professionnelle sera supprimée dans les services centraux. Un report des compétences sera opéré des bureaux géographiques et services consultatifs techniques vers le terrain. Les manuels et autres directives seront réécrits et des programmes de formation mis en place pour faire face aux besoins nouveaux nés de la décentralisation.
3.4. Promouvoir l'assurance-qualité
19. Dans le système qui se met en place pour faciliter ces nouvelles modalités de gestion et en assurer le suivi est prévue la création d'une unité d'assurance-qualité, dont la mission précise est en cours de définition. Cette unité sera chargée du suivi de l'ensemble des activités bilatérales et multilatérales d'aide au développement et sera dégagée de toute fonction administrative. Dans l'organigramme, elle se situera à la charnière entre les missions locales décentralisées, qui ont un besoin vital de ses conseils permanents et de ses commentaires constructifs, et les hauts stratèges et administrateurs de la coopération danoise pour le développement, qui comptent bien que grâce à son indépendance et à sa fonction de supervision elle pourra garantir l'efficience et l'adaptabilité du système.
Recommandations
i) Le Danemark est encouragé à instaurer un suivi régulier, structuré et à haut niveau de son nouveau système de coopération décentralisée pour le développement, à tout le moins dans un premier temps. Il est essentiel que les services centraux prennent des mesures qui démontrent leur volonté de dégager les ressources humaines et financières nécessaires pour que la décentralisation fonctionne efficacement.
3.5. Trouver des approches réalistes de la gestion fondée sur les résultats
20. Les réformes opérées dans le secteur public de nombreux pays industrialisés ont conduit la communauté des donneurs à s'intéresser de plus en plus aux questions de performance, et notamment à l'instauration de systèmes de gestion de ses programmes de coopération pour le développement fondée sur les résultats. Bien que cette nouvelle approche ait cours depuis une dizaine d'années déjà, les systèmes en place dans les divers pays membres du CAD se heurtent à de nombreux problèmes méthodologiques, de mesure et en matière de notification et ne sont pas parvenus à convaincre les sceptiques. A ce jour, on compte peu d'exemples probants de répartition des ressources budgétaires s'appuyant sur un système fondé sur les résultats.
21. Le Danemark a lui aussi lancé un programme de gestion des performances en 2003 dans l'espoir de rehausser la qualité de son aide, d'en améliorer la gestion, de promouvoir l'apprentissage permanent ainsi que de renforcer le sens des responsabilités et de disposer d'éléments d'appréciation. Les observations réalisées lors de la visite sur le terrain effectuée à l'occasion du présent examen ont mis en évidence toute une série de problèmes fondamentaux (difficultés méthodologiques, compétences du personnel et des pays bénéficiaires, choix des indicateurs, notamment) auxquels risque de se heurter sur le terrain la proposition danoise en l'état actuel et sur lesquels devront se pencher avec une grande attention les responsables Danida. L'expérience danoise fournira des informations utiles pour tous les donneurs et doit être regardée comme un « laboratoire d'expérimentation » au service de tous, grâce auquel les donneurs parviendront peut-être au bout du compte à définir des normes internationalement acceptables dans ce domaine complexe.
Recommandations
j) Le Danemark est encouragé à collaborer étroitement avec les autres membres du CAD désireux de mettre en place des systèmes aussi larges de gestion fondée sur les résultats.
L'examen complet sera disponible sous peu.
Visitez le site web de l'OCDE consacré au Danemark.
