Etude économique de la zone euro, 2004: La coordination budgétaire à la croisée des chemins

Le problème macroéconomique le plus sérieux concerne l’assainissement des finances publiques et la coordination budgétaire, qui sont vitaux pour la monnaie unique mais qui sont à l’heure actuelle mis à mal. Aux termes du Pacte de stabilité et de croissance, pierre angulaire du cadre de coordination, les gouvernements s’engagent à réduire leur déficit budgétaire pour approcher de l’équilibre ou dégager un excédent et laisser ensuite les stabilisateurs automatiques jouer librement tout en respectant le plafond de 3 pour cent de PIB fixé par le Traité pour le déficit budgétaire. Les résultats obtenus grâce à l’application de ce cadre sont, au mieux, mitigés. En raison notamment de l’ampleur et de la durée inattendues du ralentissement, l’équilibrage du budget global a été reporté pour environ cinq ans par rapport aux « programmes de stabilité » soumis par les gouvernements à la Commission et au Conseil des ministres à la veille de la récession. A l’heure actuelle, six pays de la zone euro (Allemagne, France, Italie, Grèce, Pays-Bas et Portugal) enregistrent, ou vont probablement enregistrer, des déficits supérieurs à 3 pour cent du PIB. Plusieurs d’entre eux ont déjà fait l’objet d’une procédure en déficit excessif conformément aux dispositions du Traité. En novembre 2003, le Conseil a décidé de suspendre la procédure dans deux cas, ce qui a fait planer des doutes sur la mise en oeuvre de la surveillance budgétaire.

La cause immédiate des violations successives des règles budgétaires tient à la sous- estimation de l’ampleur et de la durée de la récession économique. Néanmoins, la cause plus profonde réside ailleurs. La plupart des pays qui risquent de connaître des déficits dépassant le seuil de 3 pour cent ont assoupli leur politique budgétaire au cours de la phase d’expansion 1999-2000 et ont ensuite eu du mal à inverser ce mouvement pendant la récession. En particulier, certains Etats membres se sont lancés dans des réductions d’impôts en se fondant sur les hypothèses de croissance très favorables qui étaient alors généralement retenues. Celles-ci paraissaient conformes aux impératifs du Pacte de stabilité et de croissance, mais a posteriori, il est manifeste qu’elles ont accentué la détérioration des soldes budgétaires. L’effort spectaculaire d’assainissement budgétaire réalisé avant la création de la monnaie unique pour satisfaire aux critères de convergence du Traité de Maastricht a, semble-t-il, marqué le pas dès que l’euro a vu le jour. Le soutien au Pacte de stabilité et de croissance s’est affaibli, et la crédibilité de son application en a souffert. Ceci est préoccupant parce que les règles budgétaires sont essentielles à la gestion macroéconomique de la zone euro. Elles sont nécessaires pour éviter que le manque de discipline budgétaire d’un ou plusieurs pays membres n’ait des retombées sur les conditions financières auxquelles les autres pays sont confrontés. Les règles étaient également destinées à servir de point d’ancrage de la politique budgétaire à moyen terme, ce qui permettait par là même de laisser jouer les stabilisateurs automatiques pour lisser les fluctuations conjoncturelles des différents pays à la suite de la disparition des instruments de la politique monétaire nationale. Plus fondamentalement, et même si l’on envisage avec optimisme l’impact budgétaire du vieillissement de la population, la règle d’un budget proche de l’équilibre ou en excédent correspond au minimum requis au cours des deux prochaines décennies pour assurer la viabilité des finances publiques au-delà de cet horizon. Il importe donc de continuer à analyser l’impact du vieillissement sur la viabilité budgétaire à moyen terme, sur une base comparable dans les différents pays.

Face à l’accumulation des pressions budgétaires liées au vieillissement démographique, les erreurs passées - relâchement ou inversion des efforts d’assainissement alors même que la conjoncture est porteuse - auraient, si elles étaient répétées, un coût encore plus élevé que lorsqu’elles ont été récemment commises. Cela étant, il serait sage de renforcer la surveillance et l’application des règles pendant les phases d’expansion et de tenir compte plus explicitement de l’endettement des pays. Plus précisément :

• Les pays devraient veiller à ce que leurs procédures budgétaires mettent un terme à la tendance intrinsèque des dépenses à progresser plus vite que le PIB, conformément aux Meilleures Pratiques de l’OCDE en matière de Transparence Budgétaire. La politique budgétaire devrait être inscrite dans des cadres à moyen terme qui définiraient de strictes limites, sur la base de projections macroéconomiques prudentes. La budgétisation devrait se faire du sommet vers la base, les nouvelles dépenses étant financées au maximum par une réaffectation des ressources entre les ministères dépensiers ou au sein de chacun d’eux.
• L’adoption des Meilleures pratiques s’impose indépendamment des règles budgétaires de l’Union, mais ces dernières pourraient être un déterminant du changement si la surveillance et l’exécution du budget pouvaient être renforcées, y compris pendant les périodes fastes. La Commission devrait avoir des ressources suffisantes pour veiller à ce que les programmes de stabilité soient mis en œuvre. Le Système d’alerte rapide devrait devenir un véritable instrument de prévention dans les mains de la Commission - et non pas dans les mains du Conseil, qui est à la fois juge et partie.
• Un renforcement de la surveillance et une plus stricte application des textes pourraient permettre d’introduire plus de flexibilité dans le Pacte. Ils pourraient aider les pays à mieux s’approprier et respecter les règles. Déjà en 2002, le Conseil avait approuvé le principe selon lequel la règle d’une position proche de l’équilibre ou excédentaire devait s’appliquer en termes corrigés des variations conjoncturelles plutôt qu’en termes nominaux. Par exemple, une plus grande souplesse pourrait être envisagée pour les pays qui ont assaini leurs finances publiques et sont peu endettés, afin de permettre de financer les coûts initiaux éventuels d’une réforme des pensions (ainsi, des efforts visant à mettre en place des régimes privés de retraite par capitalisation, aussi souhaitables soient-ils pour des raisons d’efficience, pourraient entraîner des déficits des régimes publics de retraite) ou d’autres réformes structurelles.

Objectifs mobiles 1
Solde des administrations publiques dans la zone euro en pourcentage du PIB 2

1. 1ère génération des programmes de stabilité : 1998/99, 2ème 1999/2000, 3ème 2000/01, 4ème 2001/02 ; 5ème 2002/03, 6ème 2003/04.
2. Hors recettes des licences UMTS.

Source : Commission européenne, Eurostat et OCDE.

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