Danemark (2007), Principales conclusions et recommandations du CAD

Examen des politiques et programmes du Danemark en matière de coopération pour le développement

Cadre général et orientations nouvelles

Le Danemark figure parmi les membres du CAD dont l’aide publique au développement (APD) excède de manière constante l’objectif de 0.7 % du revenu national brut (RNB) fixé par les Nations unies (ONU). Depuis le dernier examen, un consensus a pu être réuni au sein de la classe politique pour maintenir l’APD à un niveau minimum de 0.8 % du RNB. Les principaux atouts du système danois de coopération pour le développement résident dans son assise juridique, son cadre stratégique, sa structure institutionnelle et l’importance accordée à l’assurance-qualité. Ces forces tiennent au soutien dont bénéficie de longue date l’aide au développement, soutien qui a été réaffirmé en 2003 par l’actuel gouvernement et qui a permis d’apporter de réelles améliorations au système. Elles mettent le Danemark dans une position favorable pour relever les défis que soulève pour la communauté des donneurs la poursuite des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) et la mise en œuvre du programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide.

Principaux atouts

Au Danemark, la coopération pour le développement bénéficie d’un solide fondement juridique. Elle trouve sa justification politique dans la Loi de 1971 sur la coopération internationale pour le développement, et la déclaration du parlement parue sous le titre Partnership 2000 confirme que la lutte contre la pauvreté en est l’objectif suprême.

Depuis 2003, la coopération pour le développement s’est élevée dans l’échelle des priorités politiques, comme en témoignent l’engagement actif du Premier ministre et la nomination d’un ministre de la coopération pour le développement chargé de définir et de mettre en œuvre la politique danoise de coopération pour le développement. Les gouvernements minoritaires qui se sont succédés au Danemark attestent du caractère consensuel de l’environnement politique dans ce pays. Cette démarche privilégiant le consensus contribue au large soutien que recueille la coopération pour le développement. Le ministère des Affaires étrangères (MAE) entretient un dialogue ouvert avec des cercles divers, ce qui contribue à renforcer ses appuis. Une plus grande attention est désormais portée à la présentation chaque année au parlement, par la ministre de la coopération pour le développement, des priorités du gouvernement pour l’aide danoise au développement, ce qui renforce l’appropriation du programme d’aide par les sphères politiques. Le MAE s’emploie en outre à faciliter la visite de parlementaires dans les pays partenaires de telle sorte qu’ils puissent mieux appréhender la nécessité de l’aide et les réalités de sa mise en œuvre. Autant de facteurs qui ont aidé au consensus politique autour du volume de l’APD et à une adhésion largement partagée au programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide.

Le Danemark s’est doté, en matière de coopération pour le développement, d’un solide cadre stratégique qui fait de la lutte contre la pauvreté et de la réalisation des OMD les objectifs suprêmes. Depuis quelques années, une plus grande attention est prêtée aux défis et possibilités liés à la mondialisation et aux retombées qui en découlent pour les stratégies de lutte contre la pauvreté. Parallèlement, la politique du développement est de plus en plus regardée comme faisant partie intégrante de la politique extérieure. Le rôle que peut jouer l’aide au développement pour favoriser la sécurité et la stabilité mondiales est mis en exergue dans la déclaration sur la coopération pour le développement parue en 2006 sous le titre anglais Commitment to Development. Cette dernière souligne l’action vigoureuse menée par le Danemark dans les domaines de la reconstruction et de la gestion des conflits et insiste en particulier sur la contribution du développement au règlement des conflits en Afrique.

Depuis 2003, le Danemark a aussi mis au point un cadre stratégique solide s’articulant autour de sept thèmes prioritaires et de trois questions transversales (égalité des sexes, viabilité environnementale, et droits de l’homme, démocratisation et gouvernance). Comme les autres membres du CAD, le Danemark s’efforce de prendre systématiquement en compte ces questions transversales et il ne cesse d’affiner sa démarche en la matière. Il est également à l’avant-garde en ce qui concerne l’approche du renforcement des capacités, qui est considéré comme une composante essentielle de son programme d’aide au développement. Le Danemark est encouragé à continuer de partager avec la communauté des donneurs les enseignements de son expérience dans ces domaines et à s’impliquer activement dans les débats du CAD sur les approches du renforcement des capacités.

La dernière caractéristique fondamentale de la coopération danoise pour le développement tient à son système institutionnel intégré au MAE, au niveau des services centraux comme au niveau des pays partenaires. Depuis 2003, une décentralisation du programme d’aide bilatérale dans 16 pays partenaires principaux (les « pays de programme ») a en outre été opérée, qui est une mesure essentielle pour la mise en œuvre du programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide. En 2005, une décentralisation a également été mise en oeuvre au profit de quatre missions multilatérales. Parallèlement, l’assurance-qualité a été renforcée grâce à la mise en place d’un nouveau système de gestion axée sur les résultats et à une plus grande attention à la gestion des connaissances.

Défis au niveau des orientations stratégiques

Le fait que la ministre doive présenter tous les ans des priorités au parlement tend à susciter l’adjonction chaque année de nouvelles initiatives, dont certaines peuvent recouper des priorités thématiques. Cela accroît la complexité du cadre régissant l’action de Danida* et rend la budgétisation et la programmation d’autant plus difficiles. Cela alourdit en outre la charge pesant sur les ambassades, qui ont des moyens limités pour en surveiller l’impact. Il est donc important de veiller à ce que ce système de présentation annuelle contribue effectivement à renforcer les orientations stratégiques existantes. Tel est le cas en 2007, où les priorités essentielles concernent la bonne gouvernance, les droits des femmes et la lutte contre le VIH/sida.

Si la primauté accordée au consensus dans la culture danoise favorise la souplesse et le pragmatisme, elle risque aussi d’entraver l’esprit d’innovation et la prise de risque. Les autorités danoises se montrent généralement réticentes à prendre des risques, en particulier dans le domaine de la gestion financière. Cette attitude pourrait limiter à l’excès les possibilités d’apprentissage, d’expérimentation et d’innovation, pour les pays bénéficiaires comme pour Danida, et compromettre ainsi l’amélioration des performances ainsi que l’application des principes d’appropriation et d’alignement. Elle conduit peut-être aussi le Danemark à privilégier les pays relativement stables et performants par rapport à des environnements plus risqués, encore que celui-ci, et c’est tout à son crédit, ait maintenu sa présence au Népal lorsqu’un conflit est venu remettre en cause la stabilité de ce pays. Le Danemark devrait s’interroger sur l’arbitrage à opérer entre, d’une part, le souci de présenter des résultats afin, entre autres, de renforcer le soutien du public et de la classe politique et, d’autre part, la nécessité de prendre des risques, de s’engager dans des environnements difficiles et de tenir les engagements souscrits en matière d’efficacité de l’aide. Comme d’autres donneurs, le Danemark devrait par ailleurs veiller à ce que la transparence à l’égard du parlement danois ne devienne pas un substitut au renforcement des obligations intérieures de comptes dans les pays bénéficiaires, mais au contraire une composante de celui-ci.

L’information du public est une grande priorité pour le MAE et l’actuelle Ministre de la Coopération pour le développement s’attache avec détermination à promouvoir l’aide au développement. La toute dernière stratégie de communication (couvrant la période 2003 à 2006), centrée sur les OMD, a contribué à améliorer la connaissance qu’a le public des questions d’aide au développement et l’intérêt qu’il leur porte. Reste que Danida devra redoubler d’efforts pour utiliser des techniques de communication novatrices en vue de sensibiliser le public à des questions plus complexes de développement et à de nouvelles modalités d’aide. Il lui faut en outre poursuivre son ouverture en direction des média. Les fonds publics affectés à l’information du public assurée par les ONG sont en diminution et celles de ces organisations qui ont passé un accord-cadre avec le ministère doivent maintenant participer au financement de leurs activités. Dans ce contexte, le ministère devrait s’attacher à conserver, à travers des consultations régulières, les liens étroits qu’il a tissés avec le monde des ONG.

Recommandations

• Le Danemark est invité à maintenir le ciblage de sa stratégie en matière de développement sur un nombre restreint de thèmes et à renforcer les mécanismes en place destinés à garantir que suite est donnée aux priorités transversales et thématiques. Dans cet effort, il devra tenir compte des conclusions ressortant du débat sur la répartition des tâches entre les donneurs.
• Le Danemark est encouragé à continuer de partager avec les autres donneurs les fruits de son expérience pour ce qui est de la prise en compte systématique des questions transversales ainsi que son approche du renforcement des capacités, et à faire connaître les bonnes pratiques qu’il a définies dans ces domaines.
• Le Danemark devrait envisager d’assortir à son souci immédiat d’obtenir des résultats et d’en apporter la preuve, afin de renforcer le soutien du public et de la classe politique, un souci d’innovation et de mise en conformité avec le programme d’action défini à l’appui de l’efficacité de l’aide, ce qui requiert une perspective à plus long terme. Dans cette optique, il devrait s’appuyer activement sur sa stratégie de communication.
• Le MAE doit poursuivre ses efforts de sensibilisation du public afin d’améliorer la compréhension des modalités d’aide conformes au programme d’action défini à l’appui de l’efficacité de l’aide et de mobiliser un soutien pour ces dernières.

Promouvoir la cohérence des politiques au service du développement

Les autorités danoises sont bien conscientes que la mondialisation atténue la distinction entre politique intérieure et politique extérieure, ce que souligne d’ailleurs le rapport intitulé Diplomacy in a boundless world établi en 2006 par le MAE. Dans cette perspective, la coopération pour le développement concourt, à côté des échanges, des investissements, de la protection de l’environnement, de la sécurité et de la bonne gestion des affaires publiques, à la réalisation des objectifs de la politique étrangère danoise, à savoir instaurer un monde plus pacifique et plus juste, où chacun puisse profiter des bienfaits du développement et de la croissance économique.

Les échanges, la sécurité et le développement sont des domaines qui relèvent tous de la compétence du MAE. Ce dernier a fait beaucoup pour favoriser la cohérence entre les politiques suivies dans les trois domaines, notamment en défendant la réforme de la politique sucrière de l’UE et en lançant des initiatives pour la paix. Des mécanismes propres à promouvoir une meilleure cohérence des politiques, en particulier dans ces trois domaines, ont été mis en place en interne afin de régler les problèmes qui se posaient concrètement. A tous les niveaux (classe politique, autorités publiques et opinion publique), l’approche utilisée au Danemark pour mobiliser un soutien sur telle ou telle question repose sur la participation et le consensus.

Abstraction faite de l’impressionnant appareil institutionnel dédié au traitement des affaires de l’UE, cet environnement propice n’a donné lieu à aucune disposition formelle au plan juridique ou institutionnel pour obliger les diverses parties prenantes à examiner les retombées des décisions pour le développement en général. Il conviendrait en particulier de songer à des mécanismes qui débordent la sphère des affaires étrangères. Un renforcement des capacités d’analyse sera par ailleurs essentiel pour permettre un débat politique reposant sur des bases solides et donner à Danida les moyens de fournir des éléments pour étayer les choix politiques. A cet effet, le MAE pourrait mettre à profit diverses sources d’information, y compris les ambassades.

Recommandations

• Le Danemark est encouragé à s’appuyer sur ses instances de coordination intergouvernementale  pour promouvoir la cohérence des politiques dans des domaines qui débordent la sphère des affaires étrangères. Il pourrait mieux tirer parti des capacités d’analyse existant dans son système, notamment celles de l’Institut danois d’études internationales, pour étayer les débats à haut niveau sur des sujets touchant au développement.
• Le Danemark pourrait réfléchir aux moyens de renforcer sa collaboration avec les autres Etats membres en vue de promouvoir la cohérence des politiques à l’intérieur de l’UE et de la zone de l’OCDE. De plus, un plus grand recours à ses ambassades dans les pays partenaires sur ces questions permettrait également d’apporter, sur les problèmes de cohérence des politiques, un éclairage qui tienne compte des points de vue des bénéficiaires recueillis sur le terrain, afin d’enrichir le débat sur la politique danoise du développement.

Volume et répartition de l’aide

Avec un volume d’aide en progression régulière depuis 2003 et un rapport APD/RNB qui ne peut tomber en deçà de 0.8 %, le Danemark est un des donneurs les plus généreux du CAD. En 2005, son APD nette s’est chiffrée à 2.11 milliards USD, soit 0.81 % de son RNB. Il se classe ainsi au cinquième rang, sur les 22 membres du CAD, par son rapport APD/RNB et au douzième par le volume de son APD. Au vu des données préliminaires, il conservera cette position en 2006, avec des apports d’APD de 2.23 milliards USD et un rapport APD/RNB de 0.80 %.

Le Danemark établit depuis peu son budget sur la base des engagements et non plus des versements. Afin d’atteindre son objectif de 0.8 %, il lui faudra autoriser une certaine flexibilité au niveau des lignes budgétaires de sorte que le niveau global des versements corresponde effectivement au niveau global des engagements. Si la prospérité de son économie perdure, il devra aussi veiller à ce que les ressources additionnelles servent effectivement à financer de nouveaux programmes de coopération pour le développement ou un renforcement de ceux qui existent.

L’aide bilatérale a absorbé environ 65 % de l’APD danoise ces dernières années. Elle est organisée sur la base de considérations stratégiques autour de 16 « pays de programme », avec chacun desquels le Danemark entretient un partenariat à long terme. Elle est fortement centrée sur l’Afrique et les pays les moins avancés (PMA). La souplesse et la rapidité dont il sait faire preuve mettent le Danemark en position de faire œuvre utile dans les États fragiles ; il devrait réfléchir à l’opportunité d’accroître son engagement dans ces pays, qui ont moins de chances d’atteindre les OMD. Dans cette optique, il serait avisé de définir des stratégies d’intervention et de retrait, ce qui représente certes un défi pour tous les pays du CAD. Les critères fixés par le parlement pour le choix des « pays de programme », qui favorisent incontestablement les pays stables et performants, pourraient aussi être réexaminés.

Dans chaque pays de programme, l’aide danoise est centrée sur un nombre restreint de secteurs qui bénéficient d’un soutien dans la durée, ce qui permet au Danemark de se forger un véritable avantage comparatif. En dépit des pressions qui s’exercent en faveur d’une préaffectation des crédits par souci de visibilité politique, les autorités danoises ont jusqu’à présent réussi, ce qui est remarquable, à éviter de se fixer des objectifs concernant les moyens à mettre en œuvre dans le cadre du programme de coopération pour le développement. Le Danemark est encouragé à continuer de faire preuve de souplesse en permettant à chaque pays d’identifier les secteurs dans lesquels il doit intervenir, compte tenu des priorités nationales et des activités des autres donneurs.

Le Danemark apporte des contributions importantes à de nombreux organismes de l’ONU, auxquels il est aussi en mesure, si nécessaire, de fournir à bref délai des concours souples. Il promeut activement l’évaluation conjointe par les donneurs de la performance des instances multilatérales et a déjà réalisé quelques exercices novateurs de ce type. Il est par ailleurs parvenu à créer des synergies entre son programme bilatéral et l’aide qu’il achemine par les voies multilatérales. Il pourrait mettre à profit la décentralisation opérée en 2005 pour adopter une approche plus stratégique à l’égard des organisations multilatérales, notamment en envisageant de réduire le nombre, actuellement de 38, des institutions internationales auxquelles il accorde des concours.

Recommandations

• Le Comité d’aide au développement se félicite de la décision du Danemark de maintenir son APD au minimum à 0.8 % du RNB, et l’encourage à poursuivre dans cette voie.
• Le Danemark est encouragé à élaborer une stratégie cohérente pour l’engagement dans les États fragiles.

Gestion et mise en œuvre de l’aide

Un dispositif institutionnel efficace

Le choix d’un système à la fois décentralisé et fortement intégré au niveau des services centraux du MAE comme du terrain s’est révélé judicieux. Le centre de décision pour tout ce qui concerne la politique et la stratégie en matière de développement, au plan bilatéral aussi bien que multilatéral, est le MAE, où toutes les questions se rapportant à l’aide danoise relèvent en dernier ressort du Ministre de la coopération pour le développement dans les limites du cadre approuvé par le parlement. Depuis 2003, la responsabilité générale de la conception et de la mise en œuvre du programme d’aide a été transférée aux ambassades du Danemark dans les pays de programme. En 2005, la décentralisation a en outre été étendue au profit des missions du Danemark auprès de quatre organisations multilatérales. La décentralisation a eu des effets positifs à plusieurs égards : elle a en particulier permis i) une adaptation plus rapide aux besoins du développement, ii) une plus grande souplesse qui a facilité l’alignement du programme danois sur les priorités des pays partenaires et iii) l’harmonisation avec les autres donneurs. En outre, la configuration institutionnelle du système danois garantit la cohérence, facilite la communication et autorise une véritable synergie entre les canaux bilatéraux et multilatéraux. Si la décentralisation s’est soldée par une répartition judicieuse des tâches entre les services de Copenhague et les ambassades, il convient encore de préciser le rôle des départements régionaux du MAE. Le Danemark est invité à réaliser une évaluation de son effort de décentralisation ; un tel exercice pourrait apporter des enseignements utiles aux autres membres du CAD qui ont mis en œuvre un processus analogue, et aussi à tous ceux qui envisagent d’en faire autant, y compris les nouveaux donneurs.

Le Conseil de la coopération internationale pour le développement (Conseil Danida) fournit au ministre des avis professionnels et techniques indépendants sur les stratégies, plans d’action et activités se rapportant à la coopération pour le développement. Cela ajoute à la continuité et à la stabilité de la politique danoise du développement, favorise une implication étroite et une bonne connaissance des enjeux de la part des diverses parties prenantes, et accroît la confiance du public dans le processus. Il est néanmoins fondamental d’afficher clairement le rôle consultatif qui revient au Conseil afin d’éviter toute confusion concernant les missions et attributions respectives.

Vers une solide assurance-qualité

La décentralisation s’est accompagnée d’un renforcement de l’importance accordée à l’assurance-qualité, avec l’établissement de directives précises pour la gestion de l’aide ainsi que de cadres pour la programmation et la fourniture d’informations en retour sur les performances. Le Danemark a par ailleurs largement recours aux outils modernes de communication pour maintenir des liens étroits entre les différentes composantes du système (vidéoconférence) et faciliter l’apprentissage (techniques novatrices d’enseignement en ligne).

Danida s’oriente vers un système de gestion axée sur les résultats avec la mise en place en 2003 d’un nouveau dispositif de suivi des résultats. Le but de ce dernier n’est pas d’attribuer les améliorations spécifiques observées dans un pays aux moyens mis en œuvre par le Danemark, mais de permettre un suivi des progrès accomplis au regard des objectifs affichés et des résultats escomptés. Reste que le Danemark pourrait s’efforcer de rationaliser encore ce dispositif de notification, qui repose sur de nombreux instruments et risque de faire peser de lourdes pressions sur le budget-temps du personnel, limité, des ambassades. Danida devrait rechercher des moyens d’intégrer véritablement ce souci des résultats dans sa budgétisation sur la base des engagements, de manière à lier étroitement les examens de la performance au niveau d’un pays aux dotations.

Danida s’est doté d’un bon système de gestion des connaissances. Il possède aussi un efficace Département de l’évaluation, dont la contribution à l’affinement des méthodes d’évaluation est reconnue par l’ensemble de la communauté des donneurs. La gestion des connaissances et l’évaluation sont des points forts de Danida. Le Danemark pourrait en tirer parti pour appliquer une démarche plus systématique dans la gestion de ses diverses sources d’information, et pour donner plus de poids au Département de l’évaluation au sein de Danida.

Mise en œuvre du programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide

Le Danemark est très attaché au programme d’action défini à l’appui de l’efficacité de l’aide, lequel y bénéficie d’un large soutien politique. Parallèlement à la décentralisation qu’il a entreprise en 2003 en vue d’instaurer un cadre favorable, il a adopté une démarche pragmatique et progressive à l’égard de la mise en œuvre des engagements inscrits dans la Déclaration de Paris. Il en est résulté : i) une réduction notable des apports d’assistance technique accompagnée d’une remise à plat de l’approche du renforcement des capacités, ii) un recul des projets au profit de programmes sectoriels à long terme (lesquels représentaient 60 % de l’aide bilatérale danoise dans les pays de programme en 2005), iii) la possibilité de ne pas fixer d’objectifs de moyens, iv) une participation active aux dispositifs conjoints et de coordination entre donneurs, et v) des progrès considérables sur le plan du déliement de l’aide. En 2006, un examen approfondi de l’harmonisation et de l’alignement de l’aide bilatérale danoise aux pays de programmes a été mené par la Cour nationale des comptes, ce qui a eu pour effet d’accélérer encore la mise en œuvre du programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide. Le Danemark promeut certes activement les objectifs d’efficacité de l’aide dans les pays partenaires, mais il pourrait faire davantage encore. C’est également ce qui ressort de l’enquête 2006 de suivi de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris. Il lui reste en particulier beaucoup à faire pour ce qui est de la réduction du nombre d’unités de mise en œuvre de projets.

Le Danemark doit poursuivre l’amélioration de son processus d’élaboration des stratégies-pays afin d’y insuffler une souplesse suffisante pour permettre un total alignement du programme d’aide sur les priorités du pays partenaire. A cet effet, il doit examiner les enseignements tirés de l’utilisation de son nouveau mode de budgétisation, qui se fonde sur les engagements dans le but de rehausser la prévisibilité de l’aide, afin de s’assurer qu’il autorise toujours une marge de manœuvre suffisante pour permettre une réaffectation des fonds lorsque de nouvelles priorités se font jour et est compatible avec la nécessité d’accorder la primauté aux résultats plutôt qu’aux moyens mis en œuvre. Les consultations concernant l’aide doivent de plus en plus être conduites en conjonction avec les autres donneurs. Les consultations bilatérales menées tous les deux ans pourraient, elles, être centrées sur les questions générales de politique extérieure, sous réserve de l’accord du pays bénéficiaire.

Le Danemark doit réexaminer les dix critères relatifs au soutien budgétaire général à la lumière des obligations de transparence et en particulier du principe de la responsabilité mutuelle. Il y a peut-être aussi place pour une amélioration s’agissant du recours à l’aide-programme ; le Danemark maintient en effet un petit nombre de projets bilatéraux autonomes dans ses approches sectorielles. Le recours aux systèmes de gestion des finances publiques des pays bénéficiaires pourrait aussi être étendu; l’application rigoureuse que fait le Danemark des normes en matière de gestion financière devrait se traduire par un renforcement des capacités et ne devrait pas conduire à la mise en place de mécanismes de financement séparés et de structures parallèles de mise en œuvre. Il est capital d’affermir la tendance naissante à aligner et harmoniser l’assistance technique danoise avec celle émanant des autres donneurs, et de privilégier le renforcement des capacités. Concentrer l’attention de manière excessive sur le contrôle financier risque de nuire à l’appropriation. Enfin, le Danemark est encouragé à donner suite à son projet d’intégrer l’efficacité de l’aide dans les examens et évaluations des performances, ce qui contribuerait à systématiser le souci de l’efficacité de l’aide au niveau de toutes les ambassades.

Depuis le dernier examen du CAD, le Danemark a considérablement progressé dans le déliement de son aide. Il a en effet délié la totalité de ses apports, exception faite de ceux passant par son programme de crédits mixtes, à compter de novembre 2006. L’aide alimentaire sera également déliée à partir de 2008. Ces mesures vont au-delà de ce que requiert la Recommandation du CAD sur le déliement de l’aide. Plusieurs changements ont en outre été apportés à la politique en matière de passation des marchés, qui vont dans le sens des préconisations de la Déclaration de Paris. Cela dit, le programme de crédits mixtes reste lié à des achats auprès d’entreprises immatriculées au Danemark, ce qui constitue un manquement à la Recommandation de 2001 du CAD sur le déliement de l’APD aux PMA**-. Ce programme est doté d’un budget annuel de 40 millions EUR (3 % de l’aide danoise) et intéresse un certain nombre de PMA, à l’égard desquels les engagements vont croissant et ont absorbé 71 % des concours consentis dans ce cadre en 2006. Le Danemark est incité à voir si les résultats produits dans le domaine du développement par le programme lié de crédits mixtes et les retombées bénéfiques de ce dernier sur le soutien du public ne pourraient pas être obtenus au moyen d’autres instruments. Cette analyse pourrait permettre au Danemark de reconsidérer sa dérogation à la lumière de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement et de l’amélioration des performances globales des membres du CAD dans le domaine du partage de l’effort, comme cela a été suggéré lors de la réunion à haut niveau du CAD de 2007.

Améliorer l’efficience de l’aide

Dans les années qui viennent, Danida sera confronté à des contraintes de ressources. Comme les autres entités de l’administration publique danoise, le Groupe Sud a dû réduire ses coûts administratifs de 25 % entre 2001 et 2004. Cette tendance conduit à se poser la question de savoir jusqu’à quel point des coupes peuvent encore être opérées dans les ressources de Danida sans que cela se répercute sur la qualité de l’aide et l’aptitude de Danida à s’adapter aux nouvelles modalités d’aide. Le Danemark est jusqu’à présent parvenu à maintenir la qualité de son programme en dépit de la compression des effectifs mais il ne lui en faut pas moins veiller à préserver l’éventail des compétences indispensables et à se donner les moyens de mettre en œuvre son programme dans le respect des principes d’efficacité de l’aide. Dans ces conditions, le Danemark est incité à réfléchir aux possibilités de créer des incitations à l’efficacité de l’aide en jouant sur les structures, la motivation du personnel et les dotations budgétaires.

L’harmonisation et l’alignement sont regardés comme des moyens de remédier aux contraintes de ressources mais aucune baisse des coûts de transaction ne s’est encore matérialisée au niveau des ambassades. Ainsi, bien qu’il participe à de nombreux programmes conjoints, le Danemark ne délègue que rarement la gestion de ses concours à un autre donneur. La sous-traitance de l’exécution d’une partie du programme à des entités extérieures est une option qui doit être pesée au regard des critères d’efficacité sachant qu’il en résultera une augmentation du nombre d’unités parallèles de mise en oeuvre. Enfin, du fait de la décentralisation, le Danemark a davantage recours à des ressortissants locaux pour la mise en œuvre de son programme. Pour que puisse se poursuivre cette tendance à la délégation de responsabilités de plus en plus élevées à des agents locaux, il faudra trouver des moyens de proposer à ces derniers des profils de carrière plus alléchants.

Recommandations

• Le Danemark est invité à réaliser une évaluation de son effort de décentralisation. Outre le profit que le Danemark en retirera lui-même, un tel exercice apportera des éléments utiles pour l’initiative lancée par le CAD dans le domaine de la gestion de l’aide et contribuera à l’amélioration des pratiques des membres du CAD comme des nouveaux donneurs.
• Le Danemark doit examiner comment procéder pour conserver le niveau requis de ressources humaines tout en disposant de l’éventail de compétences nécessaire et en assurant l’équilibre entre hommes et femmes. Compte tenu de la place importante qui est faite au personnel recruté à l’échelon local dans son programme décentralisé, il devrait réfléchir aux moyens d’améliorer le parcours professionnel de ce personnel.
• Le Danemark est encouragé à tirer parti des solides compétences que possède Danida dans le domaine de la gestion des connaissances et des méthodes d’évaluation pour renforcer encore l’acquisition et la communication des connaissances au sein de cette administration, ainsi que leur diffusion à l’extérieur au profit des autres membres du CAD.
• Compte tenu du programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide, le Danemark est invité à continuer de s’orienter vers un processus renforcé d’élaboration des stratégies-pays qui permette d’appuyer les stratégies d’aide conjointes et favorise la reddition mutuelle de comptes. Il devrait réfléchir aux moyens de créer des incitations à l’efficacité de l’aide en jouant sur les structures, la motivation du personnel et les dotations budgétaires.
• Le Danemark est invité à étudier d’autres mécanismes ou instruments pouvant lui permettre d’obtenir les avantages en termes de développement et d’adhésion de l’opinion publique que lui procure actuellement le programme lié de crédits mixtes. Cette réflexion ouvrirait la voie à une remise en cause de cette exception au principe du déliement de l’aide à la lumière des engagements pris en vertu de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement et de l’amélioration des performances globales des membres du CAD dans le domaine du partage de l’effort.

Aide humanitaire

Le Danemark est regardé comme un acteur efficace, aux structures épurées, dans le domaine humanitaire où il s’est acquis une solide réputation par ses interventions face à des situations de crises et sa participation à l’élaboration de principes. L’aide humanitaire bénéficie d’un degré élevé de priorité dans le système danois d’APD, comme en témoignent le cadre stratégique et le niveau des financements. Le Danemark est considéré comme un des instigateurs de l’initiative sur les principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire et prend une grande part aux débats internationaux sur le sujet. Il devrait toutefois se demander si la dotation en personnel du Département de l’aide humanitaire est suffisante pour permettre la conduite régulière de travaux sur les questions d’orientation de l’action.

L’aide humanitaire danoise est guidée par une stratégie précise. Le Danemark est très attaché au respect des Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire, initiative dont il assure actuellement la co-présidence, et porte une attention particulière aux moyens de leur donner corps sur le terrain. Il serait bienvenu de partager avec les autres donneurs les enseignements à tirer de ses efforts.

Le Danemark a de tous temps privilégié l’acheminement des fonds d’aide humanitaire par les canaux multilatéraux ; en conséquence il verse des contributions au budget central des organismes humanitaires et veille à limiter ses exigences concernant l’affectation de ses concours. En 2005, sur le total de son aide humanitaire, 55 % ont pris la forme de contributions sans conditions d’utilisation au système des Nations unies. Ses concours réguliers au Fonds central d’intervention pour les urgences humanitaires de l’ONU attestent de son attachement aux Principes pour l’aide humanitaire. Le Danemark est l’instigateur de divers dispositifs de financement et de partenariat conformes à ces principes et devrait partager avec les autres membres du CAD les fruits de son expérience en la matière. A titre d’exemple, 25 % des crédits d’aide humanitaire sont affectés chaque année au financement d’accords-cadres assortis d’engagements pluriannuels qui ont été conclus avec divers grands organismes humanitaires. Le Département de l’aide humanitaire devrait s’inspirer des dispositions prises dans d’autres domaines où est également utilisé ce type d’accords pour faire en sorte que le passage à une budgétisation sur la base des engagements ne remette pas en cause cette pratique.

La décentralisation a eu des retombées sur le programme d’aide humanitaire du fait qu’elle a compliqué la coordination des activités multilatérales; dans certains cas, il conviendrait de clarifier les rôles et attributions respectives des services de Copenhague et des missions auprès des instances multilatérales. Il serait aussi utile que les ambassades dans les pays affectés par une crise puissent s’investir davantage dans le suivi des questions et projets humanitaires et dans l’établissement de rapports sur ces derniers, ce qui nécessite qu’elles disposent de personnel possédant les compétences requises et un budget-temps spécifique à cet effet.

Le groupe de contact humanitaire est une instance technique, informelle, rassemblant des représentants des ONG danoises et des pouvoirs publics. Ses avis passent pour avoir un certain poids au sein du MAE et il constitue aux yeux des ONG et des autres ministères un précieux moyen de partager informations et analyses. Il serait utile de lui établir un mandat et de diffuser les enseignements obtenus grâce à son mode de fonctionnement.

Recommandations

• Mettant à profit l’expérience qu’il a accumulée pour ce qui est de l’intervention dans les États fragiles et de l’articulation des secours avec la reconstruction et le développement, le Danemark devrait envisager d’actualiser sa politique humanitaire, qui date de 2002, à la lumière de l’avancement de l’initiative sur les principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire. A cette fin, il devrait continuer à tenir des consultations avec les principaux partenaires sur les orientations futures du programme. Il pourrait ainsi faire fond sur l’avantage comparatif que représente la souplesse dont il sait faire preuve dans l’acheminement de l’aide. Ce cadre stratégique devra se raccorder étroitement à la stratégie pour l’engagement dans les États fragiles.
• Comme les autres donneurs, le Danemark doit continuer à rester vigilant en ce qui concerne  le recours à l’action humanitaire pour atteindre des objectifs politiques ou militaires. Le MAE doit continuer à jouer un rôle pilote dans le domaine de l’aide humanitaire afin de préserver sa neutralité et son indépendance, en particulier en veillant au respect effectif des Directives sur l’utilisation des ressources militaires et de la protection civile dans les situations d’urgence complexes et des Directives d’Oslo.

* Danida est la dénomination couramment utilisée pour désigner les activités de développement du MAE.

**Le Danemark estime que cette dérogation est justifiée par les remarques qu’il avait formulées au moment de l’adoption de la Recommandation en faisant valoir que son éventuelle insuffisante mise en oeuvre de la Recommandation devrait être appréciée au regard de sa performance globale telle qu’elle ressort de la matrice d’indicateurs servant à évaluer le partage de l’effort.