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L'étude de la croissance argentine sur longue période témoigne de l'importance des politiques économiques pour le développement d'un pays. Alors que l'Argentine, pays émergent à la fin du XIXe siècle, dispose d'avantages comparatifs exceptionnels qui vont être valorisés de façon efficace pendant plus de 50 ans, les choix de politiques économiques faits au lendemain de la Seconde Guerre mondiale contribuent à mettre un terme au « miracle » argentin. Ces politiques, souvent excessives, expliquent pour une grande part le ralentissement de la croissance, car elles participent à la faiblesse relative de l'épargne et de l'investissement, gênent l'allocation satisfaisante des facteurs de production et limitent la productivité privée.
Au XIXe siècle, l'Argentine est un pays quasiment vide, mais l'intervention mesurée et ciblée de l'État dans l'économie, à partir de la seconde moitié du siècle, permet de tirer parti d'un environnement international qui lui est très favorable. L'Argentine, exportatrice de produits agricoles, est bien intégrée à l'économie mondiale et dispose d'importants flux, tant de biens que de travail, de capital et de technologie. La politique permissive en matière d'immigration et de capitaux étrangers donne au pays les moyens de production indispensables à son développement. Dans cette optique, la politique d'éducation exemplaire permet l'intégration des flux de populations étrangères et participe à la cohésion de la société. Mais surtout, cette politique explique de façon déterminante la croissance de la productivité. Elle améliore la qualification de la main-d'œuvre et sa mobilité, de même qu'elle contribue sûrement à la diffusion forte et rapide de la technologie étrangère mise en évidence parallèlement.
De même, la politique libérale en matière commerciale participe de façon non négligeable à la croissance du début du siècle. Celle-ci est facteur de concurrence et d'efficacité pour les entreprises argentines, tant sur le marché intérieur que mondial, et les exportations ont un effet d'entraînement sur toute l'économie. De surcroît, l'ouverture commerciale, parallèlement à l'ouverture aux capitaux étrangers, permet au pays de bénéficier de la technologie étrangère. Ces facteurs, associés à l'amélioration du niveau d'éducation de la population, expliquent sûrement aussi la forte captation du progrès technique extérieur. L'économie est néanmoins très sensible aux aléas de l'environnement international.
Par ailleurs, l'engagement public dans les infrastructures, bien que faible par rapport à l'initiative privée, n'en est pas moins fondamental. L'État développe les activités les moins rentables délaissées par les investisseurs privés et l'investissement public, moderne et compétitif, introduit une concurrence appréciable dans certains secteurs d'activité. En outre, le poids de l'État dans l'économie est encore faible, la gestion des finances publiques rigoureuse et la structure de la fiscalité plutôt satisfaisante. Enfin, le fort développement du secteur financier permet une mobilisation importante de l'épargne et son allocation efficace à l'investissement, et le pays bénéficie parallèlement d'un système politique stable et d'institutions relativement démocratiques au regard des conditions de l'époque. La croissance est forte, l'investissement élevé, de même que les progrès de productivité.
La crise des années 30 vient ébranler le modèle argentin de croissance extravertie. Si les politiques mises en œuvre s'inscrivent tout d'abord dans le contexte mondial de l'époque et permettent au pays de s'adapter aux changements de l'environnement international, les choix effectués après la Seconde Guerre mondiale, peu appropriés, contribuent à la fin de la dynamique de croissance argentine. La forte intervention de l'État dans l'économie, le développement exagérément introverti - alors que la demande mondiale est en pleine expansion -, la politique financière exagérément administrée et l'instabilité politique en particulier, participent au ralentissement de l'investissement, et engendrent des distorsions et des inefficacités dommageables pour la croissance.
Les excès de la politique de substitution aux importations entraînent une allocation moins efficace des facteurs de production et sûrement aussi des investissements de productivité moindres. Cette politique, parallèlement au ralentissement de l'investissement direct étranger, explique certainement aussi l'allongement du délai de diffusion de la technologie étrangère. Le caractère faiblement productif de l'industrie argentine participe alors aux déficiences du pays sur le marché mondial, et le prive d'économies d'échelle à l'exportation. Dans le même temps, les insuffisances de l'industrie à l'exportation contribuent à l'instabilité macro-économique et au processus inflationniste. Enfin, les crises de la balance des paiements, en débouchant sur des politiques d'austérité, de même que l'instabilité politique et les mesures peu favorables aux capitaux étrangers, expliquent aussi les faiblesses de l'investissement privé.
L'engagement croissant de l'État dans la production de biens et de services
- alors que la gestion des entreprises publiques laisse à désirer - et l'éviction des dépenses de capital par les dépenses courantes, affectent l'allocation des facteurs de production. Ces inefficacités, et le manque de moyens lié à la crise latente ou ouverte des finances publiques, entraînent par ailleurs une insuffisance quantitative et qualitative des infrastructures, qui handicape l'investissement et la productivité privés. En outre, le déséquilibre chronique et croissant des finances publiques alimente une inflation déjà importante du fait de la forte protection extérieure, des crises de la balance des paiements et d'un système d'indexation généralisé. Dans le même temps, la structure de la fiscalité, déjà moins équitable, devient moins efficace, ce qui produit des distorsions également dommageables pour la croissance.
Enfin, la politique monétaire et financière de l'État devient également excessive. Les taux d'intérêt réels restent fortement négatifs pendant de longues périodes jusqu'à la fin des années 70, ce qui explique en partie la faiblesse de l'épargne et la désintermédiation financière. L'intermédiation financière subit aussi les conséquences de l'instabilité politique et économique croissante, et de la confiance limitée dans un système financier qui a montré sa fragilité lors de trois grandes crises financières. Une telle insuffisance de la profondeur financière hypothèque la croissance en ne permettant pas une allocation satisfaisante de l'épargne à l'investissement. Des pans entiers de l'économie subissent les conséquences du rationnement du crédit, les petites et moyennes entreprises en particulier. De même, les ressources financières sont allouées principalement aux entreprises publiques et aux industries de substitution aux importations souvent faiblement productives. Par ailleurs, l'efficacité du secteur financier est durablement touchée par le surdimensionnement du réseau bancaire.
Ces politiques, outre leur effet négatif sur la croissance, n'ont pas permis de valoriser pleinement les ressources du pays. C'est le cas de l'agriculture et de l'éducation, qui ont fait le succès du modèle argentin du début du siècle et dont le potentiel est ensuite insuffisamment exploité. Cette période se caractérise donc par un gaspillage de ressources important. Ces politiques se révèlent par ailleurs insoutenables et participent à la crise sans précédent des années 70-80. C'est toutefois cette crise qui rend possible la mise en place des réformes fondamentales de l'économie en permettant de tirer les leçons des « erreurs » du passé, ainsi que des échecs des diverses tentatives de libéralisation. Ce constat, parallèlement à l'ampleur de la crise et au traumatisme des deux épisodes hyperinflationnistes de 1989 et 1990, contribue à l'émergence d'un certain consensus politique et social sur les réformes à entreprendre.
La libéralisation financière et commerciale, amorcée dans de mauvaises conditions à la fin des années 70, est parachevée au début des années 90. Un point essentiel dans la réussite de ces réformes et la reprise de la croissance est, parallèlement à la loi de convertibilité, le désengagement massif et rapide de l'État. Celui-ci, en permettant l'apurement des finances publiques et le désendettement de l'État, contribue au retour de la confiance et à la stabilisation de l'économie. Ces conditions ont été indispensables au succès de la libéralisation financière et commerciale.
Actuellement, l'Argentine semble avoir retrouvé une stabilité monétaire et une certaine croissance, et bien qu'il soit trop tôt pour faire un bilan complet, cette étude historique montre que les réformes entreprises vont dans le sens d'une amélioration durable de l'efficacité de l'économie.
Les privatisations ont entraîné un redémarrage de l'investissement des entreprises nouvellement privatisées qui a permis une détente de certains goulets de production liés à l'insuffisance des infrastructures, ainsi qu'une amélioration de la qualité des services fournis. Ces améliorations expliquent en partie la reprise de l'investissement dans le reste de l'économie, de même que la nouvelle progression de la productivité. Cette dernière bénéficie aussi du progrès technique incorporé aux nouveaux équipements et de l'amélioration de l'allocation des facteurs de production consécutive à la rationalisation et à la gestion plus efficace des entreprises nouvellement privatisées.
La libéralisation commerciale, en accélérant la restructuration de l'industrie commencée depuis la fin des années 70, participe également aux gains de productivité observés sur cette courte période. L'intégration au Mercosur a d'ailleurs radicalement changé le profil des exportations argentines au profit des produits pétroliers et des matières premières industrielles. Ces activités, en incorporant davantage de progrès technique et de capital humain que par le passé, vont également dans le sens d'une croissance plus riche en productivité. En outre, l'accroissement en volume des exportations a débouché sur des gains d'économies d'échelle non négligeables.
Enfin, la libéralisation financière et commerciale, les privatisations et le retour des investissements étrangers devraient permettre une meilleure captation de la technologie étrangère, ainsi qu'une valorisation plus importante du capital humain.
Certains problèmes subsistent néanmoins et leur impact sur la croissance ne devrait pas être négligé. L'ajustement des dépenses publiques a été douloureux. L'état des infrastructures est très dégradé et leur amélioration prendra du temps. Les dépenses sociales (santé, retraites, logements) ont été très touchées, ce qui a aggravé les inégalités déjà exacerbées par deux décennies de crise. Le système éducatif a été négligé et la dégradation de la qualité de l'enseignement hypothèque la croissance à long terme. L'éducation supérieure et, dans une moindre mesure, secondaire, sont toujours insuffisamment adaptées aux besoins « productifs » d'une économie moderne, et une réforme de l'enseignement supérieur serait utile.
En outre, l'ajustement des provinces est difficile mais d'autant plus nécessaire que les lois de décentralisation de 1978 et 1991 font de celles-ci un acteur majeur du développement du pays. Le système financier est encore fragile, comme l'a montré la crise financière du printemps 1995. De même, la réintermédiation financière insuffisante reste un enjeu important pour la croissance du pays. Enfin, le niveau élevé du taux de chômage pourrait, s'il persistait, nuire à la cohésion sociale ainsi qu'au consensus politique en faveur des réformes.
Pour conclure, l'économie argentine est en tout état de cause en train de renaître de ses cendres, et de renouer ainsi avec sa destinée prometteuse du début du siècle. A ce titre, l'exemple de l'Argentine apparaît riche d'enseignements, tant pour les pays en développement que pour les nouveaux pays émergents, car il met en parallèle une expérience de décollage réussie qui, bien que liée à un contexte historique particulier, montre clairement le rôle d'accompagnement des politiques économiques, avec une expérience de déclin due également en partie à de « mauvais » choix de politique économique.
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