POVNET : Changer les comportements… pour faire reculer la pauvreté

Un intérêt renouvelé pour la contribution de la croissance économique à la lutte contre la pauvreté

Le « développement » est certes un processus pluridimensionnel mais, à l’évidence, l’aptitude des pays en développement à faire reculer la pauvreté – et celle des donneurs à soutenir leur action dans ce sens – constitue la cible logique et un indicateur incontesté d’un développement réussi. Face aux difficultés que soulève la mise en œuvre de programmes de développement propres à contrer efficacement la pauvreté, le CAD a décidé, en 1998, de créer un Réseau sur la réduction de la pauvreté – encore appelé POVNET – dont les premiers travaux se sont soldés par la parution en 2001 de Lignes directrices intitulées La réduction de la pauvreté. Celles-ci mettaient en lumière le fait que la pauvreté a de multiples dimensions, interdépendantes les unes des autres, d’ordre politique, économique, socioculturel, humain et touchant à la sécurité. Cette conception est désormais largement admise par les organismes d’aide et les ministères, dans les pays donneurs comme dans les pays partenaires.

Ce n’est pas un hasard si le premier des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) adoptés en 2000 concerne la pauvreté. Conscient de la lenteur excessive des progrès accomplis vers les OMD dans les pays les plus pauvres, à commencer par celui prévoyant une réduction de moitié de la pauvreté monétaire entre 1990 et 2015, le CAD a décidé que le POVNET devait se pencher plus avant sur le rôle et la contribution de la croissance économique à la lutte contre la pauvreté. Les aspects économiques de la pauvreté ont été négligés dans les années 90, au cours desquelles l’attention s’est concentrée sur la dimension sociale (santé et éducation, notamment) ainsi que sur les capacités politiques/défensives (droits, gouvernance, sécurité). L’idée était de rééquilibrer les démarches adoptées et de redonner à la croissance économique une place plus centrale dans l’action, et aussi de renforcer la synergie avec les efforts déployés sur les fronts social, politique et autres. De ce point de vue, le POVNET a bien avancé. Aux yeux de Richard Manning, alors Président du CAD, ses travaux ont permis de dégager, au sein de la communauté des donneurs, un consensus sur une question qui faisait depuis des décennies l’objet de controverses [Development, 2007, 50(2), 42-47].

La formation de ce consensus a été facilitée par l’existence de données montrant que la croissance est une condition essentielle à tout recul de la pauvreté monétaire, recul auquel elle apporte en outre souvent une contribution majeure. Pour la « Commission sur la croissance et le développement », par exemple, il faudrait que la croissance se maintienne à 7 % par an pendant 25 ans dans les pays en développement pour que soit « réglé » le problème de la pauvreté monétaire. Il ne fait guère de doute qu’une telle performance produirait ce résultat et contribuerait à réduire aussi bien la pauvreté absolue que la pauvreté relative. Cela dit, combien de chances y a-t-il qu’il en aille ainsi ? Jusqu’à présent, se manifeste souvent dans les pays en développement et chez les donneurs une certaine déception face au constat que la croissance n’est pas parvenue à ouvrir des brèches plus substantielles et plus durables dans la pauvreté et qu’elle a fréquemment provoqué une accentuation des écarts de revenu entre les segments les plus défavorisés et les plus aisés de la société.

Le POVNET a en conséquence fait de la « croissance pro-pauvres » -- c’est-à-dire une croissance affichant un rythme durablement plus élevé en même temps qu’une structure qui améliore l’aptitude des pauvres à y participer, y contribuer et en profiter – son cheval de bataille et entrepris de s’interroger sur les conditions qui doivent être remplies pour en assurer l’instauration.

De l’importance d’une croissance pro-pauvres

Des pays aussi différents que la Chine, l’Inde, le Ghana et le Viêt-nam ont connu des taux de croissance réguliers et élevés, et de nombreux pauvres y sont parvenus à prendre une part active au processus de croissance et à s’extraire de la pauvreté. Dans de nombreux autres pays en développement, d’Afrique subsaharienne notamment, n’ont par contre été observés, souvent à intervalles irréguliers, que de courts épisodes d’une croissance à l’assise limitée, qui ont eu des effets décevants sur la pauvreté. Aujourd’hui, les perspectives s’éclaircissent nettement et la croissance commence à s’affermir dans un plus grand nombre de pays en développement. D’après les estimations du FMI, par exemple, le taux annuel de croissance devrait se maintenir aux alentours de 6 % en Afrique subsaharienne au cours des quelques années à venir (FMI, Perspectives de l’économie mondiale : Logement et cycle conjoncturel, Avril 2008). Le défi est faire en sorte que ces taux perdurent et que des mesures soient prises pour accroître l’impact de la croissance sur la pauvreté.

Les principaux messages qui se dégagent des travaux du POVNET concernant la promotion d’une croissance pro-pauvres sont les suivants :

• Une réduction rapide et durable de la pauvreté requiert une croissance favorable aux pauvres, c’est-à-dire un rythme et des modalités de croissance qui améliorent l’aptitude des pauvres, hommes et femmes, à participer à cette croissance, à y contribuer et à en tirer profit. La croissance doit atteindre les pauvres et ceux-ci doivent y être associés.
• Les théories passées opposant croissance économique et développement social ou politique en tant que le principal vecteur de réduction de la pauvreté étaient erronées. Les actions menées dans ces différents domaines se renforcent en fait mutuellement. Des choix sont certes indispensables, en particulier sur le court terme et lorsque les ressources et les capacités sont limitées, mais ils peuvent et doivent être mieux gérés.
• Donner aux pauvres des moyens d’action est essentiel pour que voient le jour les politiques et les investissements voulus pour appuyer des stratégies et instruments de croissance pro-pauvres et élargir les possibilités d’activité économique pour les pauvres.

Côté donneurs, œuvrer véritablement à l’instauration d’une croissance favorable aux pauvres ne saurait se suffire d’une action, même renforcée, s’inscrivant dans la continuité du passé. Cela nécessite au contraire une rupture avec les habitudes.

Des principes à la pratique – expérimentation sur le terrain des recommandations

Obtenir que les responsables de la politique du développement au sein des services centraux des organismes de donneurs s’intéressent davantage à la croissance pro-pauvres – et pas seulement à la croissance en soi – est déjà chose ardue. C’en est cependant encore une autre que de recueillir auprès des agents de terrain qui travaillent en étroite collaboration avec les autorités des pays en développement des informations sur ce que nécessite la promotion d’une croissance pro-pauvres et sur les meilleurs moyens de lever les contraintes de capacité et les obstacles politiques qui entravent une telle action. L’application du principe de l’appropriation préconisé dans la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide offre une occasion idéale d’ancrer plus fermement la dimension croissance pro-pauvres dans les processus de formulation des politiques en articulant ces derniers autour de stratégies de lutte contre la pauvreté auxquelles adhèrent les partenaires locaux.

Le POVNET entreprend maintenant d’organiser une série d’ateliers dans des pays en développement afin d’en apprendre davantage sur ce dont les acteurs sur le terrain ont besoin pour rendre la croissance plus favorable aux pauvres et sur ce que peuvent faire les donneurs (et bien sûr le POVNET et le CAD) pour les aider au mieux dans cette tâche. Jusqu’à présent, des ateliers ont eu lieu au Ghana (plus spécifiquement centré sur le développement du secteur privé), au Cambodge (axé sur les infrastructures) et au Mali (avec pour thème central l’agriculture). D’autres encore sont envisagés (p.ex. en Mauritanie). Même à ce stade précoce du processus, quelques messages essentiels commencent à se faire jour :

• L’expérience du Ghana et du Cambodge montre que des facteurs internes et externes et des circonstances parfois favorables peuvent se conjuguer pour contribuer notablement à une accélération de la croissance et à une diminution de la pauvreté monétaire. Reste que si ces éléments positifs ne sont pas mis à profit pour accroître la productivité et créer un grand nombre d’emplois de meilleure qualité, les résultats risquent de ne pas résister à l’épreuve du temps.
• L’atelier tenu au Ghana a une fois de plus mis en lumière l’importance de l’économie informelle, laquelle est actuellement dans ce pays une source essentielle d’exportations et a été un des principaux moteurs de la croissance. Mobiliser les ressources de cette dernière au service d’une croissance plus durable qui concourt davantage au recul de la pauvreté impliquera de faire en sorte que les pauvres aient plus réellement les moyens d’influer sur la formulation et la mise en œuvre des politiques, et aussi d’instaurer des dispositifs de protection sociale qui atténuent les facteurs de risque et de vulnérabilité empêchant que les pauvres soient plus pleinement associés au processus de croissance.
• Celui organisé au Cambodge a fait ressortir les défis liés à l’amélioration de l’accès des pauvres aux marchés, les décideurs s’étant davantage préoccupés dans ce pays de la taille du réseau routier rural que de sa qualité et des services rendus.
• Au Mali, au-delà des questions se rapportant à la productivité, aux facteurs de risque et de vulnérabilité et au financement, les principaux thèmes qui retiennent l’attention tournent autour de la mise en œuvre des principes de la Déclaration de Paris : comment les donneurs peuvent-ils mieux coordonner leur soutien en faveur de l’agriculture, de manière à accroître l’impact et réduire la dispersion de leurs activités, et quelles structures pourraient être exploitées pour promouvoir un dialogue « à l’échelle de l’ensemble de l’administration » et des réunions de stratégie associant tout l’éventail des institutions maliennes intervenant dans le domaine de l’agriculture.

Le POVNET a par ailleurs mis au point une technique concrète – l’appréciation préalable d’impact sur la pauvreté – destinée à aider les acteurs sur le terrain à apprécier les effets qu’on peut escompter des interventions prévues en termes de réduction de la pauvreté. Un exercice pilote d’appréciation d’impact sur la pauvreté (AIP) conduit en Inde sur le programme indo-germanique pour la gestion des ressources naturelles a ainsi permis de montrer sur quels mécanismes de transmission il était le plus efficace de jouer pour atteindre les pauvres, atténuer les disparités entre hommes et femmes et protéger l’environnement. Cette information a ensuite été mise à profit pour revoir la conception du programme et y prêter davantage attention au rôle que pouvaient y jouer les femmes et les hommes dépourvus de terres dans les zones rurales et aux avantages que ces derniers pouvaient en tirer. L’AIP est certes une méthode moins élaborée, mais aussi moins coûteuse et moins gourmande en temps et en ressources, que l’analyse de l’impact sur la pauvreté et le social (AIPS), mais plusieurs exercices pilotes en cours n’en témoignent pas moins qu’elle aboutit à des résultats constructifs.

Parallèlement, un module pilote de formation sur la promotion d’une croissance pro-pauvres, mis au point en collaboration avec le Réseau Train4Dev, et renvoyant à la technique de l’AIP, a été organisé en décembre 2007. Cette manifestation se voulait favoriser l’harmonisation entre donneurs en offrant aux agents des organismes d’aide responsables de la conception et de la mise en œuvre des programmes en faveur d’une croissance pro-pauvres l’occasion de s’informer sur leurs approches respectives et de réfléchir sur le rôle des donneurs dans des processus politiques complexes.

Associer les pauvres, hommes et femmes, au processus de croissance

En plus de ces expérimentations pratiques, le POVNET poursuit ses travaux d’orientation en concentrant son attention sur l’amélioration de l’intégration des pauvres au processus de croissance. En effet, jusqu’à présent, cette dernière n’a pas toujours touché jusqu’à la masse des pauvres, lesquels n’ont en conséquence pas été pleinement associés à son entretien ni à ses bienfaits.

Le POVNET espère donc que ses travaux en cours sur la protection sociale et l’autonomisation et sur l’emploi et les marchés du travail auront un fort retentissement du point de vue de la réduction de la pauvreté :

• Avec ses travaux sur la protection sociale et l’autonomisation, le POVNET vise à contribuer à lever les principaux freins et facteurs de risque et de vulnérabilité (famine, maladie, sécheresse, par exemple) qui empêchent les pauvres d’adopter des stratégies de subsistance peut-être plus risquées, mais plus énergiques, pour se saisir des possibilités résultant de la croissance.
• Compte tenu de l’importance fondamentale de l’exercice d’un emploi (même indépendant ou dans le secteur informel) pour la réduction de la pauvreté, ses travaux sur l’emploi et les marchés du travail devraient quant à eux contribuer à l’amélioration du fonctionnement des marchés sur lesquels les pauvres proposent leurs actifs et leurs services, et partant des moyens qu’ont les pauvres de se saisir de ces possibilités.

Et ensuite ?

Les récents travaux du POVNET en attestent, la prise en compte systématique de l’objectif de croissance pro-pauvres demeure un défi et des efforts substantiels de promotion doivent encore être déployés pour ancrer les messages essentiels dans les pratiques des organismes de développement et des ministères, des pays donneurs comme des pays partenaires. Pour le Programme de travail 2009-10, deux propositions formulée par POVNET qui ont reçu un soutien fort et large de la part des membres du CAD seront poursuivies, à savoir : 

• La mise en œuvre et expérimentation sur le terrain des orientations pour une croissance pro-pauvres.
• Le renforcement des moyens des pauvres, hommes et femmes, de participer à la croissance et d’en tirer profit.

Les difficultés que soulève la promotion d’une croissance pro-pauvres, pour les donneurs comme pour leurs partenaires les pays en développement, ne doivent pas être sous-estimées. Il n’en est pas moins impératif de relever le défi compte tenu de la nécessité d’obtenir un recul substantiel et durable de la pauvreté. Les travaux du POVNET contribuent à aplanir des dissensions de longue date et à concilier des positions antinomiques bien arrêtées pour faire naître au niveau des décideurs un consensus autour de la croissance pro-pauvres. Avec le soutien de ses membres, le POVNET a maintenant entrepris de faire parvenir ces messages au terrain de telle sorte que les stratégies de croissance deviennent plus soucieuses des pauvres et que leur mise en œuvre permette aux pauvres de participer à la croissance et d’en tirer profit. Dans un domaine déterminant pour la concrétisation des OMD, le POVNET aide ainsi les donneurs à harmoniser et coordonner leurs activités sur le terrain à l’appui de l’instauration d’une croissance pro-pauvres, à aligner ces dernières sur les plans locaux de développement et à soutenir des démarches ancrées dans le contexte local.