Vue d'ensemble
Face à l'évolution rapide des problèmes qui se posent au plan intérieur comme à l'échelon international, le Gouvernement du Canada a publié un nouvel Enoncé de politique étrangère -- intitulé Le Canada dans le monde -- qui définit, à l'aube du XXIe siècle, les grandes lignes du vaste programme que se fixe le Canada en matière de politique étrangère et de coopération pour le développement. Cet énoncé, fruit d'un large processus de consultation national, réitère, en l'adaptant aux réalités actuelles, la volonté du Canada de jouer un rôle actif dans l'oeuvre collective qu'est la création d'un monde meilleur. Les ambitieux objectifs que se fixe le Canada s'inscrivent dans le droit fil d'une longue tradition de participation constructive à la gestion des affaires mondiales et aux efforts de développement, tradition qui est à la fois une résultante et un vecteur de l'identité nationale canadienne. Le Canada a encore récemment fait la preuve de son attachement à cette tradition en contribuant à la conclusion du traité interdisant les mines antipersonnel, signé à Ottawa en décembre 1997. Parmi ses autres initiatives récentes, on citera également la Conférence sur Le savoir mondial, organisée à Toronto en juin 1997 sous le parrainage conjoint de l'Agence canadienne de développement international (ACDI), de la Banque mondiale, du Programme des Nations Unies pour le développement et de diverses autres instances, afin de mettre en évidence les possibilités nouvelles qui s'offrent aux pays en développement et les problèmes nouveaux que ceux-ci doivent surmonter en cette ère où la révolution du savoir et des communications constitue un puissant moteur supplémentaire de développement. Ces deux initiatives témoignent de l'aptitude particulière qu'a le Canada d'orienter la communauté internationale vers des actions qui élargissent sans cesse le champ de la coopération internationale.
Si le Canada souhaite jouer un rôle de premier plan à l'échelon international, il n'a cependant pas accru en conséquence les ressources allouées à la coopération pour le développement. Sous l'effet des mesures radicales d'assainissement budgétaire prises pour faire face à la charge de la dette publique, l'aide publique au développement (APD) canadienne s'est au contraire grandement amenuisée, revenant d'environ 0.45 pour cent du produit national brut (PNB) en moyenne au début des années 90 à 0.32 pour cent en 1996. Un nouveau recul du rapport APD/PNB, qui pourrait tomber à moins de 0.30 pour cent, est d'ailleurs anticipé pour 1998/99.
Parallèlement, les ministères et organismes chargés de mettre en oeuvre de programme de politique étrangère et de coopération pour le développement ont pris d'importantes mesures de réforme afin de se doter des ressources humaines et des structures institutionnelles qui leur permettront de s'acquitter de façon cohérente et coordonnée des missions élargies qui leur sont assignées dans Le Canada dans le monde. Le déséquilibre s'accentue cependant entre l'étendue de leur mandat et les moyens mis à leur disposition. Les compressions opérées dans l'APD, alors que l'éventail des objectifs poursuivis ne cesse de s'élargir, mettent plus que jamais en évidence la dispersion excessive de l'effort d'aide du Canada, pour ne citer que cet exemple. Il est déjà manifeste que la réduction du budget de l'APD a conduit à ramener les fonds alloués aux programmes destinés à de nombreux pays partenaires à un niveau qui interdit la poursuite des activités passées et obligera le Canada à renoncer à son rôle de chef de file.
Le Canada a exercé une grande influence sur le système multilatéral grâce à la qualité de ses analyses, à ses interventions au sein des instances dirigeantes des organismes multilatéraux et aussi au fait qu'il était autrefois disposé à assumer une part relativement importante du financement de plusieurs organisations multilatérales et banques régionales de développement. Cette influence risque de s'émousser maintenant que le Canada n'est plus prêt à apporter plus que son écot au financement de la coopération multilatérale pour le développement.
En cette fin des années 90, on note donc un paradoxe dans l'attitude du Canada face aux affaires internationales, lequel tout en restant déterminé à intervenir dans un très large éventail de domaines et à entretenir des relations avec des partenaires et des organismes multilatéraux aussi nombreux que possible a réduit le budget de l'aide de 29 pour cent en six ans. Ce paradoxe amène à s'interroger, au plan intérieur aussi bien qu'extérieur, sur l'aptitude du Canada à remplir le rôle qu'il souhaiterait jouer dans le monde. Le Canada dans le monde : une nouvelle conception du rôle du Canada sur la scène internationale Le Canada dans le monde redéfinit le rôle de la politique étrangère canadienne, qui doit tendre vers trois objectifs :
- la promotion de la prospérité et de l'emploi ;
- la protection de la sécurité du Canada dans un cadre mondial stable ;
- la diffusion des valeurs et de la culture canadiennes.
Le Canada dans le monde fait de la coopération pour le développement un instrument essentiel à la réalisation de [ces] trois objectifs et même un investissement dans la prospérité et l'emploi.
Le Canada dans le monde insiste tout particulièrement sur la nécessité d'apporter des solutions cohérentes aux problèmes mondiaux et invite expressément les différents acteurs canadiens intéressés à coordonner leurs efforts. Divers mécanismes de coordination interministérielle ont d'ailleurs été institués à cet effet. C'est ainsi qu'a été récemment créée, au sein du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI), une Direction générale des enjeux globaux chargée de veiller à la cohérence de l'action engagée face à des problèmes de dimension mondiale comme l'environnement, le travail des enfants, le crime international et la diplomatie préventive.
La politique étrangère du Canada se caractérise en outre par un intense effort de recensement et d'analyse des mutations et défis à venir à l'échelon mondial afin de permettre la formulation en temps voulu de mesures efficaces pour y faire face. A titre d'exemple de l'investissement intellectuel consenti à cet effet, on citera l'exercice Canada 2005 lancé à l'échelle de l'ensemble du gouvernement en vue de mettre en évidence les principaux problèmes que risque de rencontrer le Canada dans des domaines tels que la compétitivité, l'intégration économique et la sécurité de l'humanité.
Les actuels ministres des Affaires étrangères, du Commerce international et des Finances s'intéressent tous aux questions de développement, domaine dans lequel ils possèdent d'ailleurs tous une grande expérience. Avec le ministre de la Coopération internationale qui siège également au Cabinet, ils constituent une équipe particulièrement solide. Le Cabinet est en conséquence l'instance la plus élevée où opérer la coordination du programme canadien. Il n'en reste pas moins que la continuité de l'action, certes vigoureuse et soutenue, entreprise pour défendre au niveau politique les composantes essentielles du programme de coopération pour le développement a eu à souffrir du fait que le portefeuille de la Coopération internationale a changé trois fois de mains depuis janvier 1996.
Parallèlement aux objectifs à plus long terme de la coopération pour le développement, Le Canada dans le monde insiste aussi sur la nécessité de renforcer les relations commerciales avec les pays en développement, compte tenu des avantage qui peuvent en découler pour l'emploi au Canada. Une série de missions commerciales conduites par le Premier ministre (Equipe Canada) a reçu une large publicité, ce qui a polarisé l'attention sur les pays en développement à forte croissance. Cette publicité jointe à la compression du budget de l'aide a conduit certains Canadiens à penser qu'une modification avait été opérée dans les priorités gouvernant les relations avec les pays en développement, sous la pression d'intérêts budgétaires et commerciaux. D'un autre côté, la visibilité des initiatives politiques lancées par le Canada sur des dossiers d'envergure mondiale comme le travail des enfants ou les mines terrestres ont contribué à focaliser l'attention de l'opinion publique canadienne sur des problèmes précis de développement, alors que diminuaient, globalement les ressources affectées à la coopération pour le développement.
L'Agence canadienne de développement internationale (ACDI) : une organisation en pleine
rénovation
Le Canada dans le monde préconisait une réorientation des activités canadiennes de coopération pour le développement pour les adapter aux nouveaux enjeux, une définition plus claire des objectifs poursuivis et une évaluation plus rigoureuse des retombées effectives des programmes financés par l'APD. Ces dernières années, l'ACDI s'est engagée dans un processus complet et radical de renouveau destiné à lui permettre à la fois de s'acquitter de la mission qui lui était assignée dans Le Canada dans le monde et d'améliorer les modes d'acheminement de son aide.
Les efforts d'amélioration du ciblage et du contenu des programmes se sont axés sur la formulation de lignes directrices visant à concrétiser à travers les programmes d'aide les orientations énoncées dans Le Canada dans le monde. La Politique de l'ACDI en matière de réduction de la pauvreté, adoptée en juin 1995, constitue la trame fédératrice qui fournit un lien analytique avec les domaines prioritaires d'intervention de l'ACDI, à savoir : besoins humains fondamentaux, l'intégration de la femme au développement, les services d'infrastructure, droits de la personne, démocratie et bon gouvernement, développement du secteur privé, et environnement. Ces priorités sont conformes à la stratégie commune adoptée par le Comité d'aide au développement (CAD) en mai 1996 telle qu'elle est définie dans le rapport sur Le rôle de la coopération pour le développement à l'aube du XXIe siècle, dont l'ACDI s'est d'ailleurs largement inspirée pour arrêter ses propres objectifs.
La tâche à laquelle est confrontée l'ACDI est extrêmement lourde compte tenu des priorités assignées à son programme. Il ne s'agit cependant pas de tenter, dans chaque programme par pays et dans tout autre programme, de régler tous ces problèmes à la fois. Si la protection de l'environnement et l'égalité homme/femme sont considérées par l'ACDI comme des préoccupations de caractère horizontal dont il convient de tenir compte dans toutes les activités, l'objectif que se donnent les directions géographiques de l'ACDI est de parvenir à définir des programmes cohérents qui intègrent une ou plusieurs de ces priorités tout en tenant compte des besoins et de la situation des pays partenaires, et de complémenter les activités menées par d'autres donneurs. Autre grande difficulté : se fixer des objectifs mesurables et réalistes, compatibles avec les ressources financières et humaines disponibles.
L'Agence s'est appliquée avec succès à réorienter ses programmes bilatéraux, abandonnant l'approche sectorielle au profit d'une approche thématique privilégiant nettement les résultats et non plus les moyens mis en oeuvre. Il conviendrait cependant de préciser encore comment se raccordent entre eux certains des thèmes autour desquels s'articule le programme. Les agents semblent ne pas toujours bien comprendre en quoi l'objectif de réduction de la pauvreté se distingue de la satisfaction des besoins humains fondamentaux, par exemple, de sorte que la volonté de réduction de la pauvreté ne transparaît pas encore autant qu'elle le devrait dans les programmes par pays. (Il est cependant encourageant de constater qu'il est possible de remédier à ce problème, comme en témoigne le nouveau programme-cadre établi par l'ACDI pour la Tanzanie, paru en septembre 1997.) Il reste également beaucoup à faire sur le plan de la classification et de la notification statistique des activités se rapportant aux divers thèmes pour que soient satisfaites les exigences stipulées dans Le Canada dans le monde.
L'ACDI a déployé de gros efforts pour intégrer les questions relatives aux droits de la personne et à la gestion des affaires publiques dans les priorités de son programme et dans ses activités à tous les niveaux, dès le stade de la conception. Son action en la matière passe surtout par un soutien, peu visible mais essentiel sur le plan stratégique, à des organisations de pays en développement qui oeuvrent en faveur des droits civils, d'un gouvernement constitutionnel et des processus démocratiques ou défendent ces principes. Cette approche cohérente et de large portée traduit un niveau élevé d'intégration entre la multitude de programmes de coopération pour le développement axés notamment sur l'aide humanitaire dans les situations d'urgence et les efforts de coopération pour le développement à moyen terme visant à lutter contre la pauvreté, à promouvoir l'équité et à favoriser une croissance économique durable. L'ACDI intervient également dans le domaine de la prévention des conflits et de la construction de la paix, et elle a mis sur pied, en collaboration avec le MAECI, un nouveau dispositif de réponse rapide en cas d'urgence avec la participation d'organismes bénévoles et non gouvernementaux.
a) Une gestion axée sur les résultats et une organisation apprenante
Les mesures prises pour améliorer l'efficacité des modes d'acheminement de l'aide ont, elles aussi, été radicales, les résultats des évaluations internes allant dans le même sens que les conclusions du rapport publié en 1993 par le Vérificateur général des comptes du Canada, lequel soulignait la nécessité d'améliorer les méthodes de gestion du programme. Il convient d'ailleurs à cet égard de mentionner la relation exemplaire qui s'est ensuite instaurée entre le Vérificateur général et l'ACDI afin de repérer les principales faiblesses, d'y trouver remède et de suivre les progrès accomplis. Grâce à cela, une réelle transformation s'est opérée dans les modes de gestion de l'ACDI et dans la mentalité des agents, qui portent maintenant bien plus d'attention aux résultats et aux retombées des programmes et projets, d'où un regain d'énergie et de motivation qui été bénéfique pour toutes les activités de l'Agence. Ces changements sont allés de pair avec un vaste programme de renouvellement des effectifs de l'ACDI, afin d'en modifier la structure aussi bien par âge que par qualification, et de gros investissements dans la formation. Tous ces remaniements ont fait de l'ACDI un des organismes les plus performants du secteur public canadien, tant par sa gestion des ressources humaines que par ses modes de gestion axés sur l'obtention de résultats.
Avec l'instauration d'une gestion par résultat et du fait de l'importance accordée à l'évaluation permanente et au suivi des projets, les techniques de gestion de portefeuille n'ont pas tardé à se mettre en place dans les directions générales chargées des programmes géographiques. Celles-ci permettent de se faire une idée plus précise de l'état d'avancement des divers projets et programmes et d'établir des communications, en temps réels, plus efficaces entre les gestionnaires de programmes, et surtout entre Ottawa et les intervenants locaux. Toute la gestion a donc été rationalisée et accélérée, et il est maintenant possible de repérer très vite les problèmes et les opportunités et de mettre en oeuvre des mesures correctives bien avant l'achèvement des programmes.
Autre réforme importante : la dissolution de la Direction générale des services professionnels, dont le personnel est désormais réparti entre les directions géographiques à l'exception de quelques agents qui ont été affectés à la Direction générale des politiques, laquelle dispose ainsi de compétences pluridisciplinaires renforcées et est donc mieux à même d'influer sur la programmation. Comme dans divers autres organismes d'aide, notamment la Banque mondiale et le Department for International Development au Royaume-Uni, il a été créé des réseaux entre les diverses catégories de personnel professionnel, qui peuvent ainsi partager des données d'expérience et leurs connaissances nouvelles. Un puissant réseau se consacre ainsi à la promotion de pratiques optimales en matière de renforcement des capacités locales, domaine dans lequel l'ACDI préconise activement une intervention à l'échelon international.
Bref, l'ACDI a redoublé d'efforts pour devenir une organisation apprenante. D'une manière plus générale, les réformes qu'elle a opérées ont fait de l'ACDI une organisation bien plus intégrée, axée sur l'orientation de l'action et attentive aux résultats qu'elle ne l'était à l'époque du dernier examen de l'aide du Canada, en juin 1994. Un vaste exercice est en outre en cours pour mettre au point et en place un nouveau système unifié d'information sur lequel pourront s'appuyer les nouvelles méthodes de gestion. Cela dit, la gestion par résultat met en lumière les dilemmes auxquels sont confrontés de nombreux donneurs lorsqu'ils tentent de nouer de réels partenariats avec les bénéficiaires. Le plus difficile en l'occurrence est de respecter les besoins et les objectifs des partenaires en développement et de les laisser diriger les opérations tout en satisfaisant aux rigoureuses exigences de comptes imposées à l'ACDI par le gouvernement, le Parlement et l'opinion publique canadienne.
b) Gérer des partenariats multiples
Le problème est d'autant plus complexe dans le cas du Canada que ce pays se fait un point d'honneur d'asseoir sa coopération pour le développement sur le partenariat canadien, dans le principe comme dans les faits. Dans l'idéal, l'aide canadienne se veut une étroite alliance de partenariat canadien à un partenariat pour le développement sur le terrain ; elle y parvient d'ailleurs très bien parfois, comme en témoigne la coopération avec l'Afrique du Sud, sur laquelle on reviendra plus loin. Le Centre de recherches pour le développement international (CRDI), incarnation incontestable de la philosophie canadienne du partenariat, s'applique à mettre ce principe en pratique à l'échelon international. Le Canada dans le monde insiste sur la nécessité d'associer davantage encore les organisations et intérêts canadiens à l'effort de coopération pour le développement tout en reconnaissant que le soutien dont bénéficie l'aide dans l'opinion publique est essentiellement motivé au Canada (comme dans les autres pays du CAD) par des considérations altruistes et humanitaires.
Toute la difficulté est de faire en sorte que les initiatives canadiennes, les partenariats canadiens et les obligations de comptes imposées par la société canadienne n'affaiblissent pas les partenariats, si importants, noués avec les pays en développement mais les consolident et que l'accommodation des intérêts canadiens avec leurs multiples objectifs n'aille pas à l'encontre des objectifs de développement. Il existe en effet un risque que les formes de partenariat mises en oeuvre au Canada soient incompatibles avec les réalités du terrain. Les structures institutionnelles et les solutions proposées par le Canada sont souvent tout à fait appropriées et fort appréciées par les partenaires en développement mais il se peut que tel ne soit pas toujours le cas, ou que les adaptations opérées en fonction des besoins locaux soient parfois insuffisantes.
Un des principaux risques de tension vient sans doute du fait que le Canada a largement recours à l'aide liée. Rendre compte de l'utilisation des dépenses publiques et faire en sorte qu'elles aient le plus de retombées possible étant un souci majeur du gouvernement canadien, le Canada aurait, semble-t-il, tout intérêt, comme d'autres donneurs d'ailleurs, à s'interroger sur l'efficacité de l'aide liée en tant qu'instrument de promotion des exportations et de l'emploi, ainsi que sur les coûts et avantages de cette dernière pour les pays en développement qui bénéficient de l'APD canadienne.
Une autre source de tension est liée à la recherche de l'équilibre entre centralisation et décentralisation de la gestion des programmes par pays. Le vaste processus de décentralisation (d'ailleurs excessive à certains égards) qu'elle avait engagé s'étant révélé coûteux et difficile à gérer, l'ACDI a maintenant entrepris de se recentraliser en rapatriant à Ottawa les directeurs et gestionnaires des programmes par pays. Les plus grandes représentations locales comptent maintenant cinq ou six spécialistes détachés de l'ACDI, mais la plupart n'en possèdent que deux et certaines un seul. Toutefois, dans les pays où l'ACDI met en oeuvre des programmes d'une certaine ampleur, ces représentations locales bénéficient généralement du concours d'Unités de soutien des projets, notamment de personnel administratif et de spécialistes recrutés localement. Il reste toutefois à savoir si une présence sur le terrain aussi réduite est compatible avec les exigences qu'impose un renforcement des partenariats avec les pays en développement et de la coordination entre donneurs à l'échelon local, en particulier dans des domaines aussi délicats que la réduction de la pauvreté et la gestion des affaires publiques. Sans compter que les inconvénients de la centralisation risquent de se faire ressentir davantage si le programme canadien devait revenir à une masse critique plus importante dans certains pays partenaires.
Le volume de l'APD canadienne à la croisée des chemins
Lors du précédent examen de l'aide du Canada, le Comité d'aide au développement s'était inquiété que le Canada ne parvienne pas à atteindre ses ambitieux objectifs faute de ressources suffisantes. Ces craintes sont encore plus justifiées aujourd'hui.
Comme les chiffres définitifs révisés relatifs aux dépenses n'étaient pas disponibles au moment de la rédaction du rapport, il n'a pas été possible de procéder à des comparaisons précises avec d'autres secteurs des dépenses fédérales au Canada. Il apparaît cependant clairement que l'Enveloppe de l'aide internationale est un des postes du budget fédéral qui a subi les coupes les plus sévères. Compte tenu des nouvelles compressions déjà programmées, elle aura été amputée d'environ de 767 millions de dollars canadiens, soit 29 pour cent environ, entre 1993-94 et 1998-99, c'est-à-dire une réduction deux fois supérieure à celle du budget fédéral dans son ensemble. Un effort considérable et soutenu sera indispensable à l'avenir pour ramener le rapport APD/PNB à son niveau du début des années 90, aux alentours de 0.45 pour cent. Même si le Canada se fixe des objectifs de croissance moins ambitieux, en retrait par rapport à ceux assignés dans le passé au volume de l'aide, des décisions politiques difficiles devront toutefois être prises concernant les priorités budgétaires. (Voir le Graphique 2 présenté dans le chapitre 1.)
Au début de l'année 1998, le ministre des Finances présentera au Parlement uu nouveau budget fédéral. Il est probable qu'il confirmera les compressions déjà annoncées de l'Enveloppe de l'aide internationale pour 1998-99, mais s'il annonce de nouvelles réductions pour 1999-2000 les perspectives de redressement du volume de l'APD canadienne seront sérieusement compromises. Même si le budget de l'aide était maintenu en l'état, le rapport APD/PNB enregistrerait un nouveau recul. Pour simplement éviter que l'APD canadienne rapportée à la croissance actuelle du PNB ne fléchisse à nouveau, il faudrait une augmentation de l'ordre de 5 pour cent. Même si l'APD canadienne devait augmenter de un point de pourcentage de plus que le PNB chaque année, il faudrait au Canada un demi siècle pour ramener le rapport ADP/PNB à son niveau de 0.45 pour cent. Les choix budgétaires qui vont être faits seront donc décisifs pour le devenir du programme d'APD, et du rôle, tant apprécié, que peut jouer le Canada sur la scène internationale.
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