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21/10/2004 - La Turquie a engagé un programme ambitieux de réforme qui comporte de vastes mesures macroéconomiques et structurelles. Si ces réformes sont pleinement mises en œuvre et encore développées, il y a de bonnes chances que l'économie turque puisse connaître une croissance riche en emplois plus soutenue et durable. Telle est la principale conclusion de l'étude économique. Mais cette étude montre aussi que la Turquie doit faire face à une série de problèmes délicats qu'elle doit surmonter pour améliorer durablement ses résultats économiques. C'est pourquoi nous considérons qu'il s'est ouvert un "créneau" dont il faut saisir les possibilités. Si le Conseil européen de décembre suit la recommandation de la Commission de l'UE en vue du démarrage de négociations d'adhésion, le créneau s'élargira encore. Néanmoins, les problèmes que nous évoquons dans notre rapport subsisteront.
Avec sa population d'âge actif en augmentation et ses niveaux d'emplois et de production actuellement faibles, la Turquie a un énorme potentiel de rattrapage. Nous pensons que, dans des conditions favorables, l'économie turque pourrait connaître une croissance tendancielle supérieure à 7 pour cent par an. Dans le passé, la Turquie n'a pas pu tirer parti de ce potentiel de rattrapage étant donné que la reprise économique a été rapidement suivie d'une profonde récession, la dernière datant de 2001, lorsque le PIB réel s'est contracté de 7½ pour cent. Le cycle d'accélération et de ralentissement et la faible croissance tendancielle ont été le résultat de ce que nous avons appelé dans l'Etude les trois pièges dans lesquels était prise l'économie turque.
Premièrement, le piège de la confiance : une faible confiance dans la stabilité politique et macroéconomique, de même que le niveau élevé des déficits publics et de la dette publique, ont abouti à des taux d'intérêt réels très élevés et à des accès de dépréciation de la monnaie et d'inflation.
Deuxièmement, le piège de la gouvernance : les déficiences des services publics de base et du cadre institutionnel ont sapé la qualité des services et l'efficience de la mise en œuvre dans le secteur public.
Troisièmement, le piège de l'informalité : l'environnement défavorable a incité les entreprises privées à transférer davantage d'activités dans le secteur informel alors même que les entreprises et les travailleurs qui restaient dans le secteur formel étaient taxés de plus en plus lourdement.
Ces trois pièges, celui de la confiance, celui de la gouvernance et celui de l'informalité, se sont réciproquement renforcés et ont créé un cercle vicieux qui a empêché le rattrapage économique. Si la Turquie surmontait ces problèmes, elle pourrait connaître un cercle vertueux d'amélioration de la confiance, de renforcement de la gouvernance et de développement du secteur formel, qui pourrait déboucher sur une période durable de forte croissance.
Le programme de réformes adopté à la suite de la crise de 2000-2001, qui repose sur le Programme national de convergence par rapport à l'acquis communautaire et sur l'accord de confirmation avec le FMI et qui a été ultérieurement renforcé par le Plan d'urgence du gouvernement actuel, s'est attaqué à ces problèmes.
Les effets à court terme de ces réformes ont été très positifs, bien qu'il soit trop tôt pour pouvoir crier victoire. En 2002 et 2003, le PIB a augmenté respectivement de 8 et 6 pour cent et il devrait s'accroître en 2004 de plus de 8 pour cent, peut-être près de 10 pour cent. Cela est nettement supérieur aux objectifs du gouvernement et la Turquie est ainsi l'économie de la zone de l'OCDE où la croissance est la plus forte. Jusqu'à présent, la production a augmenté grâce à des gains substantiels de productivité, alors que la création d'emplois restait faible. C'est en fait le point faible de la reprise actuelle. Dans le même temps, le taux d'inflation, tout en restant plus élevé que dans les autres pays de l'OCDE - a fortement diminué, puisqu'il est tombé de 54 pour cent en 2001 à 25 pour cent en 2003 et à 12 pour cent au premier semestre de cette année. Il pourrait être inférieur à 10 pour cent en 2005, pour la première fois en trois décennies. Certes, le renforcement de l'économie mondiale a contribué à la reprise en Turquie, mais le nouveau cadre de politique économique a joué probablement un plus grand rôle. Avec ce nouveau contexte macroéconomique, la politique monétaire et la politique budgétaire ont été profondément modifiées. Des mesures budgétaires rigoureuses, reposant sur un excédent primaire élevé de 6.5 pour cent du PIB, et de strictes conditions monétaires ont nettement amélioré la confiance et se sont révélées expansionnistes. La reprise actuelle est certainement trop forte pour être durable à ce rythme et elle a tellement gonflé les importations qu'elles sont supérieures aux exportations. C'est pourquoi le déficit des opérations courantes s'est creusé. Vu la vigueur de l'économie et le risque d'une nouvelle aggravation du déficit de balance courante, il faudrait que le gouvernement résiste à toute tentation d'assouplir l'orientation budgétaire et il faudrait aussi qu'il affecte à la réduction de la dette les recettes supplémentaires dues à l'accélération de la croissance. Il conviendrait dans le même que la politique monétaire reste axée sur deux impératifs : poursuivre la désinflation et éliminer les fluctuations erratiques des taux de change. Par conséquent, l'enjeu à court terme est de juguler cette forte expansion et de maintenir l'inflation à la baisse.
A moyen terme, ces mêmes préoccupations restent valables. Il est crucial que la confiance dans l'action du gouvernement et dans l'assainissement budgétaire demeure intacte, de façon que les primes de risque et les taux d'intérêt, qui se situent encore à un niveau élevé, continuent de diminuer. Toute hausse des primes de risque augmenterait les paiements d'intérêts et le déficit budgétaire total, au détriment de la confiance. L'introduction récente d'un système plus transparent de gestion et de suivi de la dette contribuera à une meilleure information des marchés et à une perception plus favorable des risques. Il faudrait que ce système de suivi s'applique à tous les engagements des administrations publiques et aux emprunts non garantis des administrations infranationales et des autres entités du secteur public. Si l'on s'en tient aux mesures actuelles, le ratio endettement net/PIB baissera sensiblement ces prochaines années, en revenant du niveau actuel de près de 70 pour cent à 55 pour cent ou moins en 2008.
Outre la tâche actuelle d'assainissement budgétaire quantitatif, la "qualité de la consolidation " devra être améliorée. C'est là le deuxième thème principal de l'Etude. Jusqu'à présent, la consolidation s'est faite par un alourdissement de la fiscalité. Un grand nombre des impôts " temporaires " introduits à des fins d'assainissement budgétaire à court terme ont eu tendance à se pérenniser. Les autorités ont maintenant engagé une évaluation de la politique fiscale et des procédures de recouvrement de l'impôt. Elles ont également lancé une simplification de l'impôt sur les sociétés et des impôts indirects et elles envisagent une vaste réorganisation de l'administration fiscale. Nous saluons ces efforts.
Notre rapport contient un chapitre spécial sur les dépenses publiques. Nous indiquons que, étant donné qu'une partie des dépenses publiques sont " obligatoires " et donc politiquement difficiles à réduire, des coupes avaient été effectuées ailleurs sur une base ad hoc, notamment dans d'importants services publics et dans les investissements d'infrastructure. De fait, nous avons mis en évidence de graves carences dans des services publics essentiels tels que la justice, l'éducation, la santé, le développement rural et la planification et la gestion des infrastructures. Dans le passé, ces insuffisances ont entravé la croissance. Le gouvernement a reconnu la gravité de ces carences et met en place un nouveau système de gestion des dépenses publiques avec une budgétisation fonctionnelle pluriannuelle et une comptabilité intégrée des administrations publiques. Cela devrait effectivement contribuer à améliorer la transparence et à réorienter les dépenses vers les secteurs où elles sont le plus nécessaires. Mais cette action implique aussi une formation appropriée de l'administration ainsi que la création d'un système de vérification efficace et, partant, davantage de ressources en faveur de ces activités. Cependant, la mise en place intégrale de cet ambitieux système de gestion des dépenses implique des délais inévitables. Nous recommandons par conséquent au gouvernement d'appliquer une approche similaire à celle décrite dans le Livre blanc sur la sécurité sociale. Cela suppose que l'on évalue la situation actuelle dans tous les secteurs de dépenses essentiels et que l'on esquisse les options de réforme.
Le gouvernement a également décidé de lancer un ambitieux processus de décentralisation budgétaire. Il consistera à transférer d'importants pouvoirs en matière de dépenses aux administrations provinciales spéciales, aux municipalités métropolitaines et aux communes mais aussi à mettre sur pied des Agences de développement régional (ADR) dans les 26 régions nouvellement créées. Certaines de ces réformes, loin d'être entrées en application, sont encore à l'étude et suscitent des controverses politiques. Au total, nous pensons que ces réformes sont susceptibles de mieux adapter les services publics aux besoins des utilisateurs et des populations locales, mais qu'elles comportent aussi d'importants risques qui devraient être maîtrisés. A titre d'exemple, étant donné la taille réduite et les ressources humaines limitées de nombreuses communes, des déséconomies d'échelle risquent d'apparaître. A notre avis, il faudrait donc encourager les fusions et la mise en commun de services entre les communes pour exploiter les avantages d'échelle. Toutefois, le danger le plus important est celui de voir la décentralisation budgétaire entraîner un dérapage des dépenses au niveau local et un affaiblissement de la contrainte budgétaire, comme on l'a vu dans d'autres pays. Il est donc d'une importance cruciale d'appliquer intégralement le nouveau cadre de gestion budgétaire et de gestion de la dette aux entités infranationales de manière à limiter leurs emprunts totaux et à éviter les dépenses extrabudgétaires et quasi budgétaires.
Le troisième grand thème de l'étude est celui de l'amélioration du cadre d'activité des entreprises. Dans le secteur des entreprises, l'ampleur de l'informalité constitue une importante source de préoccupation pour les autorités. Les activités non déclarées représentent plus de 50 pour cent de l'emploi total et entraînent une érosion de l'assiette fiscale. Le niveau élevé des impôts sur le travail, en particulier des charges sociales, et la rigueur des réglementations constituent des obstacles à l'entrée dans le secteur formel qui piègent les entreprises et les travailleurs dans l'économie souterraine. En conséquence, ces acteurs sont privés d'accès aux services publics et bancaires et ne peuvent pas bénéficier des économies d'échelle. Etant donné les effets négatifs accusés de l'informalité sur les soldes budgétaires, les coins fiscaux et les gains de productivité ainsi que la complexité du phénomène de l'informalité, une stratégie gouvernementale intégrée est nécessaire pour l'atténuer. Les autorités envisagent déjà de renforcer le dispositif d'application en réformant l'administration de l'impôt. Tandis qu'une application effective des lois et réglementations existantes est sans nul doute importante, nous pensons qu'il faudrait faire davantage pour améliorer les incitations économiques à l'entrée dans le secteur formel. Un volet important d'une stratégie globale visant à réduire l'informalité et la fraude fiscale consisterait à alléger sensiblement les charges sociales sur les salaires. De fait, les coins fiscaux sur le travail en Turquie sont parmi les plus élevés de la zone de l'OCDE, mais étant donné la taille importante du secteur informel, les recettes publiques correspondantes seront relativement faibles. Les autorités pourraient donc envisager de financer une partie des charges sociales sur le travail à l'aide d'autres impôts. A titre d'exemple, si les prélèvements de sécurité sociale étaient réduits de moitié, des recettes additionnelles représentant environ 2 pour cent du PIB seraient nécessaires, sans tenir compte d'éventuels effets secondaire. En outre, les améliorations apportées aux conditions de financement des investissements des entreprises par les banques - notamment par des allégements des impôts sur les transactions financières - rendraient plus attractive l'entrée dans le secteur formel.
La privatisation est un autre facteur susceptible d'accroître l'efficience dans le secteur des entreprises. Accélérer la privatisation aiderait aussi à stimuler les entrées d'IDE, qui sont encore très faibles. En dépit des efforts de libéralisation dans les industries d'infrastructure, la concurrence et l'investissement privé dans les secteurs de l'électricité, du gaz naturel et dans certains segments des télécommunications demeurent insuffisants, et les services sont fournis à des coûts élevés, surtout pour les utilisateurs commerciaux. Par conséquent, nous recommandons que des organismes sectoriels de régulation et des autorités de concurrence autonomes fassent respecter les règles de concurrence et facilitent l'entrée sur le marché dans les industries où les opérateurs monopolistiques en place exercent une position dominante.
En ce qui concerne le secteur financier, nous constatons que la restructuration bancaire consécutive à la crise de 2001 a sensiblement amélioré la réglementation et la supervision des banques et que l'on voit apparaître les premiers signes d'un raffermissement des crédits à l'investissement. Toutefois, les réformes en cours des structures de gouvernance des entreprises devraient être poursuivies de façon à renforcer encore l'intégrité du système bancaire, et la privatisation des banques publiques représenterait une étape importante dans cette direction.
En résumé, nous estimons qu'aujourd'hui la Turquie est à la croisée des chemins. Pour certains des trois aspects préoccupants du passé que j'ai déjà mentionnés, à savoir la confiance, la gouvernance et l'extension du secteur formel, nous constatons des progrès significatifs. Mais les avancées sont inégales, de sorte qu'un cercle virtueux ne s'est pas encore formé entre ces éléments.
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La plupart des progrès ont été accomplis dans les domaines de la politique macroéconomique et de la confiance.
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D'importantes mesures ont aussi été prises à l'égard de la gouvernance, mais il faut faire davantage pour améliorer les services publics essentiels qui entravent la croissance à long terme, en particulier dans les domaines de l'éducation et des droits de propriété (système judiciaire).
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S'agissant de la réduction du secteur informel, qui constitue le troisième domaine préoccupant, nous pensons aussi qu'il faudrait aller plus loin. Notre proposition de réduire très sensiblement les cotisations de sécurité sociale - dans le cadre d'une stratégie intégrée et avec un financement neutre du point de vue des recettes - pourrait représenter une étape majeure dans le processus de retour au secteur formel.
Au total, en dépit des réussites récentes sur le front de la stabilisation macroéconomique et de la réforme structurelle, d'importantes tâches demeurent. Il est donc d'une importance cruciale que la confiance dans les politiques gouvernementales reste intacte et que le nouveau cadre d'action soit intégralement mis en œuvre et achevé. Il est certes encourageant de voir que ce programme de réforme de grande envergure, qui pourrait transformer fondamentalement les conditions économiques en Turquie, bénéficie d'un large appui et a été entériné par deux gouvernements successifs ; la stabilité politique favorise également ce processus.
Des informations complémentaires sur l'étude sont disponibles à www.oecd.org/eco/etudes/turquie.
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