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Les évaluations et recommandations suivantes sont extraites du chapitre 4 de l'Etude économique de la Suède 2007, publiée le 14 février 2007.
Voir aussi (uniquement en anglais), l'extrait "Fiscal issues related to the housing market".
Contenu
Les distorsions sur le marché du logement aggravent l’exclusion
La Suède a réussi sa déréglementation dans un certain nombre de secteurs, mais de fortes distorsions subsistent sur son marché du logement ; celles-ci entravent notamment le bon fonctionnement de l’offre et de la demande et excluent un grand nombre de Suédois du mode d’occupation qu’ils préfèrent. La demande est très différente d’une région à l’autre, comme le montre la forte hausse des prix dans les grandes villes, mais la réglementation est telle que les loyers ne peuvent pas refléter les prix du marché. Le dispositif de fixation des loyers, en vertu duquel les loyers du secteur privé sont basés sur les loyers négociés et régis par les coûts qui sont pratiqués par les bailleurs du secteur public, a entraîné, dans les grandes villes, d’importantes différences entre les loyers que les locataires sont prêts à payer et ceux qui sont effectivement pratiqués. Les files d’attente étant très longues, de nombreuses personnes qui auraient préféré la location se tournent vers des logements de type coopératif ou l’accession à la propriété. Le contrôle des loyers a aussi pour conséquence la cession de baux au marché noir, la transformation fréquente de logements locatifs en logements de type coopératif et une faible activité de construction de logements locatifs. Il faudra voir quels seront les effets des modifications apportées en 2006 aux dispositions relatives aux logements neufs à usage locatif.
Les prix des logements et l’investissement résidentiel sont en forte hausse
A la différence des prix à la consommation, les prix des logements progressent en moyenne de 8½ pour cent par an depuis qu’a pris fin le creux conjoncturel en 1996. Cette hausse peut être attribuée en grande partie à la baisse des taux d’intérêt et à la progression des revenus, mais l’accélération récente est assurément préoccupante, la hausse annuelle des prix des logements atteignant 13 % depuis le début de 2006. Selon les calculs de l’OCDE, on se trouve dans une situation de surévaluation faible, mais de plus en plus marquée. Si les taux d’intérêt, actuellement bas, augmentent, le niveau des prix des logements justifié par les « fondamentaux » diminuera, ce qui amplifiera cette surévaluation estimée. Dans ce contexte, il est malencontreux d’avoir réduit cette année la fiscalité du logement à hauteur d’un quart des recettes, car cela accentue le risque de surchauffe du marché du logement.
Prix effectifs et prix fondamentaux
Indices, Moyenne 1975-2005 = 100
Sources : Statistics Sweden, base de données analytique de l'OCDE, des statistiques de la population active et calculs de l'OCDE.
Il faudrait faire jouer davantage les mécanismes du marché dans le secteur locatif
Bien que le contrôle des loyers ait été quelque peu assoupli pour les logements neufs, le dispositif reste rigide et les loyers ne reflètent pas la situation de l’offre et de la demande, ce qui empêche une allocation efficiente. L’idéal serait d’éliminer progressivement le contrôle des loyers pour que le marché fonctionne mieux. Mais on pourrait aussi réformer le système actuel en différenciant les loyers d’une commune à l’autre dans le secteur public, surtout dans la région de Stockholm, où les problèmes sont les plus aigus. Pour ce faire, il faudrait réformer le contrôle des loyers des sociétés de logements communaux et encourager une coopération plus étroite entre les parties concernées. Une telle politique a été menée avec succès à Malmö, où, progressivement, les loyers ont été davantage différenciés. Puisque les loyers dans le secteur public servent de base à ceux du secteur privé, ces réformes seraient bénéfiques pour l’ensemble du secteur locatif.
La fiscalité du logement s’éloigne encore davantage de la neutralité
La réforme fiscale de 1990/91 a radicalement modifié la fiscalité et les subventions dans l’immobilier, en réduisant sensiblement les coûts budgétaires directs et indirects de la politique du logement. Mais il faut aller plus loin pour qu’il y ait moins de distorsions. Avec les règles applicables en 2006, les impôts sur les logements occupés par leur propriétaire et les coopératives de logement et leurs membres n’atteignaient qu’environ la moitié de ce qu’aurait exigé la neutralité au regard des autres impôts sur le capital et de la déductibilité des intérêts. Or, à compter de 2007, l’impôt locatif est supprimé, les valeurs estimatives sont bloquées et l’impôt foncier est plafonné, ce qui réduit de près d’un quart les recettes fiscales totales au titre du logement. Dans une prochaine phase, il est envisagé de supprimer l’impôt foncier et de le remplacer en partie par une taxe communale sans lien avec les prix immobiliers. Le gouvernement a l’intention de financer intégralement la deuxième mesure au sein même du secteur du logement.
D’un point de vue économique, il vaudrait bien mieux procéder à des réductions d’impôts là où elles auraient une influence importante sur l’emploi et l’entrepreneuriat. Et déconnecter la fiscalité du logement de la valeur estimative ne saurait être une bonne solution à long terme, car on s’éloignera de plus en plus de la neutralité au regard des autres impôts sur le capital et de la déductibilité des intérêts. Le mieux serait de conserver l’imposition du logement sur une base périodique. Au minimum, il faudrait que la réforme future de la fiscalité du logement finance également dans son intégralité la baisse de 2007, tout en rétablissant le lien avec la valeur estimative. Par ailleurs, il faudrait que les autorités s’efforcent d’atténuer autant que possible le problème d’inéquité horizontale que posent actuellement les estimations inexactes de la valeur vénale des biens immobiliers. Étant donné que les propriétaires-occupants bénéficient globalement d’un régime fiscal favorable, il faudrait renforcer la fiscalité des plus-values : un intérêt pourrait être appliqué aux plus-values obtenues (mais non réalisées), la taxe serait calculée sur la totalité de la plus-value, et non sur les deux tiers comme à l’heure actuelle, et les plus-values seraient considérées comme réalisées au moment du décès. De même, il conviendrait de prendre des mesures pour réduire la déductibilité fiscale effective des paiements d’intérêts. En ce qui concerne les subventions directes, il faudrait faire en sorte que l’allocation logement ne soit plus fonction du niveau de consommation de logement, par exemple en instaurant une prestation forfaitaire comme au Royaume-Uni. Il conviendrait de supprimer les dispositifs de bonification des intérêts, comme prévu, ainsi que les garanties de crédit accordées par l’État.
On pourrait faire en sorte que l’offre réagisse davantage à la demande
La construction de logements a nettement augmenté, mais en proportion du PIB, elle reste bien inférieure au niveau observé dans les autres pays de l’OCDE. Cela tient dans une certaine mesure au fait que les investissements antérieurs avaient été massivement subventionnés par l’État. Le contrôle des loyers contribue lui aussi à cette situation, car la construction de logements locatifs se situe à un niveau particulièrement bas. Mais la faible activité de construction est due également à un manque de concurrence dans ce secteur, avec la présence de fortes barrières à l’entrée et d’un syndicat puissant, de sorte que le coût de la construction est plus élevé que dans la plupart des autres pays européens. De plus, les règles d’urbanisme sont très pesantes et les communes ne sont pas incitées à assouplir les règles de constructibilité. Si les grandes propositions actuelles de réforme de la loi sur l’urbanisme et la construction étaient adoptées, les procédures d’urbanisme seraient plus souples. En outre, les mécanismes d’incitation joueraient davantage pour les communes si un impôt local, immobilier ou foncier, était mis en place, dès lors que cet impôt serait fonction de la valeur estimative. Enfin, il faudrait que le législateur autorise la propriété directe d’un appartement, ce qui encouragerait également l’investissement dans le secteur locatif.
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Télécharger la Synthèse (en pdf). La Synthèse contient les évaluations et recommandations de l'OCDE.
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Des informations complémentaires sur cette Etude peuvent être obtenues auprès du Bureau de la Suède du Département des affaires économiques de l'OCDE à eco.survey@oecd.org. Ce rapport du Secrétariat de l'OCDE a été préparé par Jens Lundsgaard et Felix Huefner sous la direction de Andreas Wörgötter.
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