1. Die für Beschäftigung und Arbeit zuständigen Minister der OECD-Länder tagten am 29. und 30. September 2003 in Paris unter dem Vorsitz des französischen Ministers für soziale Angelegenheiten, Arbeit und Solidarität, François Fillon; stellvertretender Vorsitzender war der belgische Minister der Arbeit und der Pensionen, Frank Vandenbrouke. Der Tagung ging ein Forum zum Thema "Gute Arbeitsplätze/schlechte Arbeitsplätze: Mythen und Realität" voraus. Vertreter von BIAC und TUAC nahmen an dem Forum teil und trafen zu Konsultationen mit den Ministern zusammen.

Die Minister stellten übereinstimmend fest, dass in Zusammenarbeit mit allen Ebenen der staatlichen Verwaltung, den Arbeitgebern und Gewerkschaften sowie der Zivilgesellschaft:

• größere Anstrengungen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit notwendig sind, die in den meisten Ländern tendenziell steigt und sozial gefährdete Arbeitskräfte sowie deren Familien unverhältnismäßig stark in Mitleidenschaft zieht. Mehr Aufmerksamkeit sollte auch der Mobilisierung unterrepräsentierter Gruppen für eine Erwerbstätigkeit und der Förderung ihrer beruflichen Aufstiegsmöglichkeiten gelten.
• Erfolge an diesen Fronten würden die Beschäftigungsergebnisse und den sozialen Zusammenhalt verbessern und zur Sicherung des künftigen Lebensstandards sowie zur längerfristigen Tragfähigkeit unserer Sozialsysteme beitragen.
• In der Vergangenheit wurden Maßnahmen zur Förderung des Vorruhestands eingesetzt, um die Arbeitslosigkeit zu verringern. Zuweilen wurden auch Invaliditätsrenten und andere Sozialleistungen aus ähnlichen Gründen ihrem ursprünglichen Zweck entfremdet. Alternde Gesellschaften können sich solche Praktiken, die die Arbeitsmarktbeteiligung verringern, nicht länger leisten.
• Daher bedarf es zur Schaffung von mehr und besseren Arbeitsplätzen einer umfassenden Strategie mit folgenden Elementen: a) effektive Aktivierungsmaßnahmen und Beschäftigungsdienste im Verein mit einer verstärkten Kontrolle der Sozialleistungen, b) Veränderungen des Steuer- und Transfersystems, die Arbeit lohnend machen, c) größere Chancengleichheit beim Zugang zu lebensbegleitendem Lernen, d) berufsbezogene Fort- und Weiterbildung, die die Karriereaussichten verbessert und die Diskrepanz zwischen Angebot und Nachfrage am Arbeitsmarkt verringert, e) Abbau der Hindernisse, die einer höheren Arbeitskräftenachfrage und einem besseren Funktionieren der Arbeitsmärkte entgegenstehen, um auf diese Weise ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Flexibilität und Sicherheit zu erreichen. Hand in Hand hiermit sollten geeignete makroökonomische Politiken und Marktreformen gehen, die wachstums- und beschäftigungsfördernd sind. Ein wesentlicher Bestandteil dieser Strategie ist auch die verstärkte Gleichstellung der Geschlechter auf dem Arbeitsmarkt. In einigen Ländern geht es ferner darum, Maßnahmen zu konzipieren, die den Übergang in eine reguläre Beschäftigung erleichtern.
• Die Politikmaßnahmen sollten nach strengen Kriterien evaluiert werden, um die Kosteneffizienz der Beschäftigungsprogramme zu gewährleisten. Die OECD sollte der Identifizierung von geeigneten und weniger geeigneten Methoden sowie der Verbreitung der entsprechenden Informationen hohe Priorität einräumen.
• Nach nunmehr zehn Jahren sollte die OECD die Empfehlungen ihrer OECD Jobs Strategy einer Neubewertung unterziehen, um festzustellen, ob Änderungen notwendig sind.

 
Die Arbeitslosigkeit steigt derzeit, könnte aber im nächsten Jahr zu sinken beginnen

2. Infolge der weltweiten Konjunkturverlangsamung weist die Arbeitslosigkeit in den meisten Mitgliedstaaten eine steigende Tendenz auf. 2002 lag die Arbeitslosenquote im OECD-Raum insgesamt bei 6,9% (was nahezu 36 Millionen Arbeitslosen entsprach), und 2003 wird sie schätzungsweise 7,2% erreichen. Besonders betroffen von der Verschlechterung der Beschäftigungsaussichten sind junge Menschen. Nach Einschätzung der OECD wird die sich derzeit in den Vereinigten Staaten anbahnende Konjunkturerholung von Dauer sein und damit den Weg für eine breiter fundierte Wirtschaftsbelebung im gesamten OECD-Raum bereiten. Die Arbeitsmarktsituation könnte sich somit 2004 verbessern.

Auch die mittelfristigen Trends berechtigen zu einem gewissen Optimismus ...

3. Ungeachtet der jüngsten Trends verbesserte sich die Beschäftigungsbilanz im OECD-Raum im Verlauf der letzten zehn Jahre. Zwischen 1993 und 2002 wurden im Unternehmenssektor über 40 Millionen neue Arbeitsplätze geschaffen. Zudem fielen die konjunkturbedingten Arbeitsplatzverluste in jüngster Zeit etwas weniger stark aus als in früheren Rezessionsphasen. Wir stellen fest, dass die im Einklang mit den Empfehlungen der OECD Jobs Strategy durchgeführten Reformen zu einer Verbesserung der Beschäftigungsergebnisse geführt haben.

... doch muss noch wesentlich mehr getan werden

4. Nicht alle Länder haben Fortschritte verzeichnet. Und nicht alle Gruppen haben gleichermaßen von den Fortschritten profitiert. Weniger als 60% der älteren Arbeitskräfte (zwischen 50 und 64 Jahren) stehen in einem Beschäftigungsverhältnis. Nur 50% der Frauen im erwerbsfähigen Alter haben einen Arbeitsplatz, und die sozioökonomische Stellung Alleinerziehender ist nach wie vor prekär. Migranten, ethnische Gruppen sowie in manchen Ländern die indigene Bevölkerung sind überproportional von Arbeitslosigkeit betroffen. Die Beschäftigungschancen Behinderter sind sehr gering. Benachteiligte Jugendliche finden nur schwer Zugang zum Arbeitsmarkt, vor allem wenn die Arbeitskräftenachfrage insgesamt schwach ist. Viele Arbeitnehmer leiden nach wie vor unter instabilen Beschäftigungsbedingungen und einer hohen Inzidenz der Arbeitslosigkeit.

Die Mobilisierung unterrepräsentierter Gruppen stellt eine dringende Priorität dar ...

5. Die Förderung der Beschäftigungsaussichten unterrepräsentierter Gruppen ist in ökonomischer Hinsicht sinnvoll und trägt zur Verringerung von Armut und sozialer Ausgrenzung bei. In allen unseren Ländern besteht noch Spielraum für eine Verbesserung der Unterstützungsdienste, der Arbeitsanreize und der Aufstiegschancen für diese Gruppen. Eine Verschlechterung der Arbeitsmarktsituation hat gravierende Auswirkungen für diesen Personenkreis. Schnelles Handeln tut Not.

6. Der Mobilisierung unterrepräsentierter Gruppen kommt auch für die Bewältigung der Herausforderungen im Zusammenhang mit der demographischen Alterung zentrale Bedeutung zu. In dieser Hinsicht bereitet uns vor allem die Situation der älteren Arbeitskräfte Sorge. Im Jahr 2020 wird in den OECD-Ländern jeder dritte Erwerbsfähige älter als 50 Jahre sein, gegenüber derzeit jedem vierten. Viele dieser Personen sind heute Frührentner. Es bedarf einer höheren Arbeitsmarktbeteiligung, um die längerfristige Tragfähigkeit unserer Sozialsysteme sicherzustellen, dem Mangel an qualifizierten Arbeitskräften abzuhelfen und das Wirtschaftswachstum zu fördern.

... ebenso wie die Verbesserung der Aussichten auf eine dauerhafte Eingliederung in den Arbeitsmarkt für Risikogruppen

7. Sorge bereitet uns auch, dass manche Erwerbspersonen offenbar in Arbeitsplätzen mit geringer Aussicht auf berufliches Fortkommen blockiert sind. Atypische Beschäftigungsformen (z.B. befristete oder Teilzeitarbeit, informelle Beschäftigung, Gelegenheitsarbeit) sind in vielen unserer Länder nach wie vor weit verbreitet. Sie dürfen jedoch nicht unbedingt mit "minderwertigen" Arbeitsplätzen gleichgesetzt werden. In manchen Fällen können sie die Übernahme in ein dauerhaftes Beschäftigungsverhältnis erleichtern und dabei helfen, Arbeit und Familienleben miteinander in Einklang zu bringen. Die eigentliche Herausforderung besteht darin, den Arbeitnehmern zu beruflichen Aufstiegsmöglichkeiten zu verhelfen, damit sie ihr Produktivitätspotenzial nutzen und ihr Arbeitseinkommen steigern können, was letztlich dem langfristigen Wirtschaftswachstum zugute kommt.

Die Situation der unterrepräsentierten Gruppen ist teilweise eine Folge fehlgeleiteter Politikmaßnahmen

8. Der Arbeitsmarkt ist kein Nullsummenspiel. In konjunkturellen Schwächezeiten oder vor dem Hintergrund massiver industrieller Umstrukturierungen ist die Versuchung groß, ältere Arbeitskräfte zum Austritt aus dem Arbeitsmarkt zu bewegen, mit dem Argument, hierdurch werde die offene Arbeitslosigkeit verringert und jüngeren Kohorten der Eintritt ins Arbeitsleben erleichtert. Solche Praktiken sind verfehlt und laufen dem Ziel des sozialen Zusammenhalts zuwider. Die Erfahrungen einiger Länder haben gezeigt, dass Vorruhestandsregelungen und sonstige mit negativen Arbeitsanreizen verbundene Maßnahmen der Wirtschaft produktive Ressourcen entziehen und zugleich zu einem Anstieg der Sozialausgaben führen. Hierzu kommt, dass sich der demographische Kontext geändert hat.

9. Eine stärkere Mobilisierung von inaktiven Personen wird auf mittlere Sicht höhere Beschäftigungsquoten nach sich ziehen. Viele dieser Personen, die von beschäftigungsunabhängigen Sozialleistungen leben, könnten arbeiten. Inaktivitätsfallen entstehen zuweilen als Folge fest eingefahrener Verhaltensweisen sowohl auf Seiten der Arbeitnehmer als auch der Arbeitgeber, so dass sich ein schneller Wandel nur schwer herbeiführen lässt. Zudem sind die erforderlichen Umstellungen in den Steuer- und Transfersystemen einschließlich der betrieblichen Rentensysteme mit schwierigen Trade-offs zwischen Effizienz- und Umverteilungszielen verbunden. Die potenziellen Gewinne in Bezug auf Wohlstand und sozialen Zusammenhalt sind jedoch erheblich.

Um mehr und bessere Beschäftigungsmöglichkeiten für alle zu schaffen, bedarf es erstens stärkerer Arbeitsanreize ...

10. Mehrere Länder haben Programme eingeführt, mit denen "Arbeit lohnend gestaltet" werden soll. Diese Maßnahmen können bei der Erhöhung der Beschäftigung und der Verringerung der Armut durchaus erfolgreich sein. Man darf sich aber keine Wunder davon erhoffen. Sie verursachen erhebliche Kosten und müssen durch anderweitige Steuererhöhungen oder Kürzungen bei den öffentlichen Ausgaben finanziert werden. Daher kommt es darauf an, dass sie präzise auf ihr Ziel zugeschnitten sind und sorgfältig umgesetzt werden, wobei auch ihre Interaktionen mit den Sozialleistungen in Rechnung gestellt werden müssen. Die finanziellen Anreize sollten stark genug und die Laufzeit der Maßnahmen ausreichend lang sein, um Verhaltensänderungen zu bewirken und die Chancen auf eine dauerhafte Eingliederung in den Arbeitsmarkt zu verbessern.

... zweitens geeigneter Unterstützungsdienste im Verein mit effektiveren Aktivierungsmaßnahmen ...

11. Nicht alle werden in der Lage sein, die Vorteile von Arbeitsanreizprogrammen voll zu nutzen, sofern kein breites Spektrum an unterstützenden Sozial- und Arbeitsmarktdiensten zur Verfügung steht. Daher ist es wichtig, familienfreundliche Maßnahmen umzusetzen und die Möglichkeit flexibler Regelungen, wie z.B. Teilzeitarbeit, im Interesse einer besseren Vereinbarkeit von Berufs- und Familienleben zu fördern. Wir treten entschlossen für die Gleichstellung der Geschlechter auf dem Arbeitsmarkt ein.

12. Viele behinderte Mitbürger im erwerbsfähigen Alter würden gerne arbeiten, stoßen dabei jedoch auf große Schwierigkeiten. Sie müssen unbedingt bei ihren diesbezüglichen Bemühungen unterstützt werden, während für nicht arbeitsfähige Personen Einkommenssicherungsmaßnahmen notwendig sind. Um die Beschäftigung von Menschen mit Behinderungen zu fördern, bedarf es qualitativ hochwertiger Unterstützungsdienste und behindertengerechter Einrichtungen am Arbeitsplatz. Darüber hinaus könnte allgemein die beschäftigungsorientierte Ausrichtung der Sozialpolitik verstärkt werden.

13. Wichtig ist auch, Arbeitslose und andere Leistungsempfänger zur aktiven Arbeitsuche anzuspornen und entsprechende Negativanreize zu beseitigen. Im Zentrum aller Aktivierungsstrategien stehen Beschäftigungsdienste. Sie helfen dabei, den effektiven Kontakt aufrechtzuerhalten, um die betreffenden Personen bei der Arbeitsuche zu unterstützen und ihre diesbezüglichen Bemühungen zu verfolgen. Die Nutzung der Synergien zwischen öffentlichen und privaten Beschäftigungsdiensten und die Einführung gewisser Wettbewerbselemente in diesen Markt sind vielversprechende Reformansätze. Der Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnologien zur besseren Angleichung von Angebot und Nachfrage sowie ganz allgemein die Hinwendung zu einem "zielorientierten Management" in der öffentlichen Arbeitsmarktverwaltung stellen ebenfalls interessante Entwicklungen dar.

... und drittens stärkerer Anreize für Humankapitalinvestitionen, insbesondere zu Gunsten unterrepräsentierter Gruppen ...

14. Bei der Verbesserung der Qualifikationen und Kompetenzen der Erwerbsbevölkerung müssen größere Fortschritte erzielt
werden. Damit neue Technologie effizient eingesetzt und deren Produktivitätspotenzial genutzt werden kann, ist es notwendig, das Qualifikationsniveau der Arbeitskräfte anzuheben und die Arbeitsmethoden zu modernisieren. Die demographische Alterung erfordert zudem, dass die Arbeitskräfte ihr gesamtes Erwerbsleben hindurch beschäftigungsfähig bleiben, wozu kontinuierliche Lernanstrengungen im Erwachsenenalter sowie geänderte Arbeitsbedingungen notwendig sind, die den Verbleib älterer Arbeitnehmer im Erwerbsleben erleichtern.

15. Die im Bereich der Fort- und Weiterbildung bestehenden Ungleichheiten geben Anlass zu Besorgnis. Pro Jahr nehmen durchschnittlich weniger als 15% der Arbeitskräfte mit niedrigen Bildungsabschlüssen an Weiterbildungsmaßnahmen aller Art teil, gegenüber 35% der Arbeitskräfte mit höheren Bildungsabschlüssen. Manchen Arbeitskräften fehlt es an Motivation bzw. an Anstößen von außen, die sie zur Weiterentwicklung ihres Humankapitals anspornen. Und manchmal mangelt es auch auf Seiten der Arbeitgeber an Anreizen für die Fortbildung unterrepräsentierter Gruppen. Um diesen Problemen zu begegnen, müssen unbedingt Aus- und Weiterbildungssysteme entwickelt werden, die imstande sind, sich jeweils rasch auf Veränderungen bei den Qualifikationsanforderungen einzustellen. Auch dürften neue Formen der Kofinanzierung von Weiterbildungsmaßnahmen durch Arbeitgeber, Arbeitnehmer und Staat erforderlich sein.

... wobei in einigen Ländern auch der Übergang von nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit in reguläre Beschäftigung gefördert werden muss

16. In einigen Ländern gibt es kein umfassendes Arbeitslosenunterstützungs- oder Sozialhilfesystem. Unter derartigen Bedingungen kann niemand es sich leisten, nicht zu arbeiten. Häufig bleibt nur die Wahl zwischen einer nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit mit wenig Sozialschutz und geringem Produktivitätspotential einerseits und vollständiger Erwerbslosigkeit andererseits. Im Zuge der Entwicklung des Sozialsystems können eine wohl überlegte Gestaltung des Steuer-/Transfersystems, Reformen des Arbeits- und Tarifrechts sowie mit größerem Nachdruck betriebene Maßnahmen zur Humankapital- und Regionalentwicklung den Übergang in die reguläre Beschäftigung erleichtern.

All dies erfordert eine umfassende Strategie, die Aktionen auf der Angebots- wie der Nachfrageseite vorsieht

17. Die vorstehend beschriebenen Maßnahmen müssen im Rahmen einer umfassenden Strategie umgesetzt werden. Aufeinander abgestimmte Schritte in allen Bereichen verstärken sich in der Tat gegenseitig und bildeten denn auch in einigen Ländern effektiv den Schlüssel zum Erfolg.

18. Ergänzend dazu müssen Maßnahmen zur Förderung der Arbeitskräftenachfrage insgesamt und Aktionen zur Verringerung nachfrageseitiger Barrieren ergriffen werden, von denen bestimmte Gruppen bzw. Regionen betroffen sind. Wir appellieren an Arbeitgeber und Gewerkschaften, Gespräche darüber zu führen, wie die Beschäftigungspraktiken an die Realitäten des demographischen und strukturellen Wandels angepasst werden können. Voraussetzung für den Erfolg sind ferner gesunde makroökonomische Fundamentaldaten und gut funktionierende Märkte, wie uns die wichtigsten Erfahrungen mit der Umsetzung der OECD Jobs Strategy gelehrt haben.

19. Die Arbeitsmarktpolitik muss, kurz gesagt, integrativ wirken. Sie muss einem breiten Querschnitt der Gesellschaft und nicht nur den Fähigsten bzw. am besten Ausgebildeten dabei helfen, am Erwerbsleben teilzunehmen und sich einem Prozess der kontinuierlichen Auffrischung der beruflichen Kompetenzen zu unterziehen. Die Erfahrung hat gezeigt, dass Maßnahmen, die die Anreize zur Erwerbsbeteiligung mindern, sich letztlich als nicht tragbar erweisen und zu höherer Transferabhängigkeit führen, statt sich in einer stärker integrierten Gesellschaft niederzuschlagen.

20. Auch wenn es sich hier um eine Reformagenda für die OECD-Länder handelt, sind wir uns darüber im Klaren, dass die Globalisierung die Arbeitsmärkte weltweit beeinflusst. Wir sind entschlossen, in einen fruchtbaren internationalen Dialog mit anderen internationalen Stellen einzutreten und in diesen Fragen eng mit der IAO zusammenzuarbeiten.

Anhang - Bereiche für Weitere Arbeiten der OECD

21. Die OECD kann uns bei der Konzipierung und Umsetzung einer umfassenden Strategie durch Identifizierung und Evaluierung entsprechender Maßnahmen helfen. Wir empfehlen in diesem Zusammenhang:

• Der Ausschuss für Beschäftigung, Arbeitskräfte und Sozialfragen (ELSA) sollte während der nächsten zwei Jahre in enger Zusammenarbeit mit dem Wirtschaftspolitischen Ausschuss (EPC) eine Neubewertung der Empfehlungen der OECD Jobs Strategy vornehmen, sowohl im Licht der bisherigen Erfahrungen als auch der Herausforderungen, die der demographische und strukturelle Wandel mit sich bringt. Unter Beachtung der jeweiligen länderspezifischen Gegebenheiten sollten bei dieser Neubewertung Empfehlungen für den Abbau der Hemmnisse in Bezug auf die Erwerbsbeteiligung, die Förderung der beruflichen Entwicklung und die Reduzierung der strukturellen Arbeitslosigkeit in Erwägung gezogen werden.
• Der ELSA-Ausschuss sollte im Rahmen seines regulären Arbeitsprogramms als Politikforum zusammentreten, um in ressortübergreifenden Bereichen wie Arbeitsmarkt- und Berufsbildungspolitik, beschäftigungsorientierte Sozialpolitik oder Migrationspolitik die Fortschritte zu prüfen, die bei der Untersuchung der Frage erzielt wurden, was sich für welchen Personenkreis bewährt hat und was nicht. Bei der ersten Zusammenkunft dieses Forums könnte das Hauptaugenmerk vielleicht den wichtigsten Lehren gelten, die sich aus der thematischen Untersuchung über ältere Arbeitnehmer (Thematic Review on Older Workers) ergeben.

22. Wir ersuchen die OECD, vorbehaltlich ausreichender Mittel ihre Arbeiten in folgenden Bereichen zu vertiefen:

• Fortführung der Analyse über die Frage der Arbeitsplatzqualität und der daraus resultierenden Konsequenzen für Produktivität und Wachstum: länderübergreifende Analyse der Auswirkungen von Arbeits- und Produktmarktreformen auf Quantität und Qualität der Arbeitsplätze sowie auf die Arbeitsorganisation und der entsprechenden Konsequenzen für Produktivität und Wachstum.
• Untersuchung der Zusammenhänge zwischen Humankapitalinvestitionen einerseits und Beschäftigungs- sowie Karriereaussichten andererseits: Messung und Evaluierung der Qualifikationen und Kompetenzen der erwachsenen Erwerbsbevölkerung und Analyse der Zusammenhänge zwischen Kompetenzentwicklung, Stabilität des Beschäftigungsverhältnisses und Karriereaussichten unter besonderer Berücksichtigung der Gegebenheiten am Arbeitsplatz.
• Untersuchung der Erfahrungen und Aussichten im Bereich der Migration von Arbeitskräften: Bedeutung, Grenzen und insbesondere Probleme der Eingliederung von Zuwanderern in den Arbeitsmarkt und die Gesellschaft insgesamt.
• Auswirkungen der Entwicklung der ausländischen Direktinvestitionen auf die Arbeitsmarktergebnisse: Analyse der Effekte der jüngsten und voraussichtlichen künftigen Veränderungen der ADI-Ströme auf Beschäftigung, Arbeitsverdienste und Beziehungen zwischen den Sozialpartnern.

23. Für einige dieser Arbeiten wäre eine enge Zusammenarbeit zwischen dem ELSA-Ausschuss, dem Lenkungsausschuss des LEED-Programms und dem Ausschuss für Bildungsfragen von Nutzen.

24. Wir hoffen, in fünf Jahren die Bilanz der bei diesen Arbeiten erzielten Fortschritte ziehen zu können.