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La Chine restera-t-elle ouverte à l'investissement étranger ? Quelle sorte d'investisseurs étrangers seront les sociétés chinoises ? Appliqueront-elles les règles internationales ? Quelles seront les conséquences de l'engagement de la Chine dans les autres économies ?
Voir ci-dessous les questions et réponses de ce débat en ligne qui a eu lieu mercredi 17 janvier avec Ken Davies, économiste à l'OCDE et spécialiste de l'investissement en Chine.
Q. Quelle stratégie réaliste pourraient adopter les pays exportateurs pour conquérir des parts de marché détenues par la Chine, qui les inonde de produits vendus à des prix artificiellement bas ?
José Sergio Osse, journaliste
R. Vous laissez entendre dans votre question que la réussite de la Chine à l'exportation repose sur la vente de produits à des prix subventionnés, inférieurs aux coûts. Si tel était le cas, ces exportations auraient été bloquées en vertu des règles antidumping. Cela s'est produit à quelques reprises, mais en aucun cas de manière systématique. Le faible coût des produits en provenance de Chine tient essentiellement au bas niveau de ses coûts de main-d'œuvre. Il est donc difficile de faire concurrence aux entreprises chinoises dans d'autres pays, et en Chine même, pour des raisons de prix, sauf pour les sociétés qui sont implantées dans des pays dotés de ressources similaires. Si certaines entreprises parviennent à rivaliser avec leurs homologues chinoises, c'est donc dans une large mesure parce qu'elles se concentrent sur la qualité des produits, les technologies innovantes et d'autres facteurs indépendants des prix. Les gouvernements qui souhaitent favoriser ce type de réussite peuvent le faire en améliorant le cadre de la concurrence intérieure et en investissant dans le capital humain, en particulier dans l'enseignement et la formation.
Q. Quel type d'investisseurs les entreprises chinoises seront-elles ? Se plieront-elles aux règles du jeu internationales ?
Samuel Brookes, Royaume-Uni
R. Certaines respectent les règles du jeu, d'autres non. Tout l'enjeu est de veiller à ce que toutes le fassent, et la Chine est en train d'essayer de relever ce défi. Le reste du monde peut l'y aider.
Quelques entreprises chinoises ont commencé à investir à l'étranger au cours des années 80, mais elles se sont lancées dans des investissements de très grande ampleur seulement après que le gouvernement eut engagé sa politique d'"expansion mondiale" au début de cette décennie. Les entreprises chinoises ont donc moins d'expérience en termes d'investissement à l'étranger que leurs homologues de la plupart des pays de l'OCDE. Certaines entreprises chinoises ont déjà éprouvé des difficultés à respecter les lois des pays dans lesquels elles exercent leurs activités, et plus encore à se conformer aux normes de comportement correspondant aux attentes de la société (ce constat peut également valoir pour la législation et les attentes de la société chinoise). Cette non-conformité peut poser problème au personnel de ces entreprises et à leurs concurrents, ainsi qu'à ces entreprises elles-mêmes, puisqu'elle peut les conduire à la faillite. Le gouvernement chinois et les multinationales chinoises déploient par conséquent des efforts croissants afin de comprendre et d'appliquer les normes internationalement reconnues de comportement responsable des entreprises, en collaboration avec des organisations internationales telles que l'OCDE.
Q. Le cadre réglementaire de la Chine en matière d'investissement étranger est excessivement complexe, opaque et restrictif. Certains des principaux obstacles à l'investissement étranger ont été mis en lumière dans l'examen consacré par l'OCDE aux dispositions appliquées par la Chine en matière de fusions-acquisitions transfrontières. L'OCDE perçoit-elle des signes indiquant que ses recommandations de réduction des obstacles à l'investissement ont un réel impact sur les débats relatifs aux politiques publiques et leur élaboration en Chine ?
Dans quelle mesure les déclarations récentes de hauts responsables chinois affirmant que des secteurs entiers étaient dominés par des investisseurs étrangers, et appelant à des "mesures énergiques pour endiguer et sanctionner les acquisitions hostiles visant à monopoliser le marché chinois" - de même que le 11e Plan quinquennal, où l'autonomie et le nationalisme économiques se voient accorder une importance croissante - sont-elles révélatrices d'une attitude de plus en plus négative du gouvernement chinois à l'égard de l'investissement étranger ?
Mme Yulya Truskinovsky, Comité consultatif économique et industriel auprès de l'OCDE (BIAC)
R. Cet impact est sans doute limité, mais il est bien réel, même s'il est passé sous silence. Pour des raisons historiques compréhensibles, les dirigeants chinois tendent à éviter de souligner l'influence exercée par l'étranger sur les lois, les règlements ou les codes de conduite. Dans le cadre de sa coopération à long terme avec la Chine en matière de politiques d'investissement, l'OCDE a publié deux rapports consacrés à ce pays dans la série des Examens de l'OCDE des politiques de l'investissement (le premier intitulé Chine : Progrès et enjeux de la réforme, en 2004, et le second sous le titre Chine : Politiques ouvertes envers les fusions et acquisitions en 2006). L'Organisation y recommandait aux autorités chinoises de réduire les restrictions à l'investissement direct étranger (IDE) et de rendre leurs règles plus transparentes. Dans le cadre du débat qu'alimente toujours la politique relative à l'IDE en Chine, des arguments similaires à ceux utilisés dans les deux études de l'OCDE ont été avancés en faveur d'une ouverture accrue à l'investissement.
Il serait excessif de qualifier de négative l'attitude du gouvernement chinois à l'égard de l'investissement étranger, malgré les déclarations tonitruantes de certains responsables dénonçant le caractère " hostile " de l'IDE. Les procédures complémentaires d'autorisation des fusions-acquisitions transfrontières adoptées il y a peu, ainsi que la liste récemment publiée de secteurs dont le gouvernement chinois affirme vouloir conserver le contrôle, relèvent au contraire d'une approche plus sélective de l'IDE. Dans une certaine mesure, cela fait écho aux mesures prises dans d'autres pays à l'égard d'opérations transfrontières de fusion-acquisition considérées comme portant atteinte à la sécurité nationale - notamment dans le cas d'une entreprise chinoise qui avait tenté d'acquérir une société domiciliée aux États-Unis. Ces mesures interviennent également alors que la Chine dispose de capitaux en abondance. À la fin de l'année 2006, ses réserves de change se montaient en effet à plus de 1 000 milliards USD. En 2006 également, les flux d'IDE ont atteint le niveau record de 63 milliards USD (ce montant passant même à 69.5 milliards USD si l'on y inclut les investissements réalisés dans les banques, les sociétés d'assurance et les maisons de titres), tandis que l'excédent commercial s'est élevé à 177 milliards USD.
Il faut cependant se garder de tout excès d'optimisme. Le protectionnisme à l'égard des investissements, que ce soit en Chine ou ailleurs, constitue une menace pour la libre circulation des capitaux et donc pour l'efficience économique. L'OCDE a lancé un processus de consultation sur ce point (voir ci-après) et la Chine a commencé à s'engager dans ce processus. Nous continuons à encourager la Chine à réduire les restrictions à l'IDE, et à se doter d'un cadre d'investissement fondé sur des règles qui soit ouvert, transparent et non discriminatoire, tant pour les investissements nationaux qu'étrangers. En tant que source de plus en plus importante de flux d'IDE vers le reste du monde, la Chine a clairement tout intérêt à préserver l'ouverture du marché international aux investissements.
Q. Comment les investisseurs peuvent-ils influer sur la situation en Chine ? En agissant comme un groupe de pression ? Seront-ils ignorés ?
Jesper Beck, assistant de recherche au magazine Zhejiang Businessmen
R. La Chine est un État souverain, en droit de fixer comme bon lui semble les règles qui s'appliquent à l'intérieur de ses frontières. Néanmoins, elle peut bénéficier d'un cadre réglementaire plus transparent, ouvert et non discriminatoire, dans lequel les responsables de l'action publique et les législateurs tiennent compte des informations fournies par ceux qui subissent les effets de la législation, ainsi que de leur opinion, qu'ils soient chinois ou étrangers.
Le gouvernement chinois s'est engagé à faire preuve de transparence lorsqu'il a rejoint l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Il s'agit là d'une étape cruciale pour un pays où la consultation ouverte du public dans le cadre de l'élaboration des lois n'a rien d'un usage établi. Ces dernières années, les investisseurs étrangers et leurs organisations représentatives ont de fait été consultés de manière croissante sur les lois relatives à l'IDE. Néanmoins, ces consultations ne sont pas toujours approfondies, menées en temps utile, ni efficaces. En conséquence, la Chine adopte parfois des lois imparfaites, qui font débat après avoir été promulguées et doivent être modifiées dans les mois qui suivent par des règlements d'application. Pour remédier à ce problème, la Chine est encouragée à élaborer des méthodes de consultation des parties prenantes permettant d'améliorer les textes de loi au cours de leur rédaction, notamment sous la forme de débats ouverts relayés par les médias. Les groupes de pression ne sont pas inconnus en Chine, où leur action est généralement désignée par le terme "guanxi" (qui signifie littéralement "relations"), mais, là comme ailleurs, leur intervention ne garantit aucunement que toutes les parties concernées seront consultées de manière approfondie.
Q. Quelles mesures recommande l'OCDE à l'Union européenne (UE) pour établir un lien entre échanges et politiques sociales (à savoir les normes fondamentales du travail) dans le cadre des futurs accords commerciaux conclus avec des pays d'Asie comme l'Inde, la Corée du Sud et surtout la Chine ?
Paul Lidehäll, Groupe de travail sur l'investissement et les échanges mondiaux de la Commission syndicale consultative auprès de l'OCDE (TUAC)
R. Que la question des politiques sociales soit incluse ou non dans les futurs accords commerciaux conclus entre l'UE et la Chine, l'Europe a déjà influé directement sur l'approche adoptée par le gouvernement en matière de comportement responsable des entreprises. Après que des plaintes faisant état de pratiques abusives en matière d'emploi dans l'industrie textile chinoise eurent menacé les importations textiles européennes en provenance de Chine, son gouvernement a élaboré et adopté la norme de responsabilité sociale CSC9000T (Social Responsibility Management System) pour le secteur du textile et de l'habillement. La possibilité d'appliquer également cette norme à d'autres branches d'activité est actuellement à l'étude.
Le gouvernement chinois est également enclin à encourager un comportement responsable de la part des entreprises parce qu'il juge nécessaire de les mobiliser en faveur de l'application des lois sur l'hygiène et la sécurité du travail sur tout le territoire national, et parce qu'il souhaite doter les entreprises chinoises des moyens nécessaires pour qu'elles puissent exercer leurs activités dans d'autres pays, conformément à sa politique d'"expansion mondiale". Certaines grandes entreprises chinoises œuvrent par ailleurs activement à l'élaboration de programmes axés sur le comportement responsable des entreprises, non seulement pour leurs activités à l'étranger, mais aussi pour améliorer leur réputation sur les marchés boursiers de Chine et d'ailleurs.
Le gouvernement chinois collabore avec l'OCDE en vue d'améliorer la compréhension par les cadres chinois des normes internationalement reconnues en matière de comportement responsable des entreprises, en particulier de celles qui sont consacrées par les Principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales. Ce projet a été appuyé par la Commission syndicale consultative auprès de l'OCDE (TUAC) et le Comité consultatif économique et industriel auprès de l'OCDE (BIAC) dans une déclaration commune publiée le mois dernier.
Q. Quelle est la probabilité que la Chine se ferme à l'IDE ?
Jesper Beck, assistant de recherche au magazine Zhejiang Businessmen
R. La Chine restera ouverte à l'IDE. Néanmoins, comme dans nombre d'autres pays, des mesures de restriction des investissements peuvent être prises de temps à autre, lorsque les autorités considèrent que des intérêts nationaux essentiels sont menacés. La meilleure garantie d'ouverture à l'investissement réside dans l'amélioration du cadre institutionnel chinois fondé sur des règles, ainsi que dans une coopération internationale permettant d'éviter le protectionnisme en matière d'investissement.
La Chine est devenue une des économies les plus ouvertes du monde, puisque ses échanges commerciaux représentent une proportion plus élevée de son produit intérieur brut (PIB) que dans nombre d'économies plus avancées. L'IDE est autorisé dans de nombreux secteurs de l'économie. On peut voir dans les villes chinoises une multitude de grandes marques internationales, sur des produits qui sont désormais fabriqués en Chine, et non plus seulement importés. La Chine a tiré de nombreux avantages de l'IDE, notamment - mais pas uniquement - en termes de transferts de technologies, d'élargissement de l'éventail de choix des consommateurs, et de créations d'emplois. Après 33 ans d'ouverture aux échanges et aux investissements, il est inconcevable que le gouvernement chinois envisage de fermer la porte et de revenir aux recettes éculées de la planification centrale et de l'autarcie. La Chine a promis de manière répétée aux investisseurs étrangers que sa politique d'ouverture à l'investissement ne changerait pas, et elle s'est engagée ces dernières années à accroître encore cette ouverture : ainsi, avant d'accéder à l'OMC fin 2001, la Chine a pris l'engagement d'ouvrir ses secteurs de services à l'investissement étranger.
La Chine n'échappe cependant pas à la tendance mondiale actuelle qui veut que les entrées d'IDE soient examinées plus attentivement à la lumière de préoccupations liées à la sécurité nationale, ou d'autres éléments considérés comme relevant de l'intérêt national. Le mois dernier, l'OCDE a publié un communiqué sur les règles relatives à l'acquisition d'entreprises nationales par des investisseurs étrangers qui sont entrées en vigueur en Chine le 8 septembre 2006 (voir le lien ci-après pour obtenir de plus amples informations). Ces règles ont instauré une nouvelle procédure d'autorisation des opérations dans le cadre desquelles un investisseur étranger se porte acquéreur d'une société qui exerce son activité dans un des principaux secteurs économiques, ou dont la prise de contrôle par des intérêts étrangers pourrait avoir des répercussions sur la "sécurité économique nationale", ou dont l'acquisition pourrait aboutir au transfert d'une "marque célèbre" ou d'un "nom commercial connu". Dans la mesure où ces termes ne sont pas définis plus précisément par les dispositions juridiques considérées, on peut difficilement prévoir quel sera le résultat probable de cette procédure d'autorisation. L'OCDE a recommandé à la Chine de reconsidérer ce nouveau mécanisme de filtrage. Dans l'intervalle, les autorités pourraient rendre ces règles plus transparentes en publiant une définition claire des critères susmentionnés.
La Chine participe par ailleurs aux tables rondes sur la liberté de l'investissement, la sécurité nationale et les secteurs "stratégiques" organisées à Paris par l'OCDE, aux côtés des membres de l'Organisation et d'autres pays ayant adhéré à la Déclaration de l'OCDE sur l'investissement international et les entreprises multinationales, ainsi que d'autres économies non membres de l'Organisation. Le but de ces tables rondes est d'éviter qu'une spirale de mesures défensives ne fasse obstacle aux investissements étrangers, en permettant aux pays d'établir des relations de compréhension et de confiance mutuelles. Un résultat essentiel pourrait résider dans une position commune sur des pratiques moins restrictives répondant à l'intérêt national et des mécanismes de coopération internationale, notamment en matière de suivi conjoint.
Q. La Chine pose un problème considérable aux détenteurs de droits de propriété intellectuelle et de marques renommées sur le marché mondial.
La contrefaçon est non seulement une menace pour l'économie de ceux qui investissent dans la recherche développement et les marques, mais aussi pour notre sécurité, dans la mesure où les produits contrefaits ne présentent pas les mêmes caractéristiques de sécurité que les originaux.
Chaque année, des millions de produits sont retirés du marché après qu'il eut été prouvé qu'il s'agissait de contrefaçons médiocres d'articles de marque, mais des millions d'autres sont commercialisés, exposant notre société à des risques d'incendie, d'électrocution, d'atteintes à l'environnement, etc.
Quelle solution pourrait-on, selon vous, apporter à cet énorme problème ? Comment pouvons-nous faire prendre conscience aux dirigeants et aux hommes d'affaires chinois des conséquences de cette attitude irresponsable, et les amener à changer de comportement ?
[L'auteur de cette question a souhaité conserver l'anonymat.]
R. La protection des droits de propriété intellectuelle (DPI) est un problème profondément enraciné en Chine, auquel le gouvernement s'emploie à remédier depuis que les réformes économiques ont débuté en 1978, mais dont la résolution exigera davantage d'efforts. En outre, il ne s'agit pas seulement d'un problème posé aux investisseurs étrangers, puisque les violations généralisées des DPI menacent également l'innovation en Chine.
Au cours des années 80, la Chine a jeté de solides bases juridiques en matière de protection des DPI, et au milieu des années 90, elle avait adopté un ensemble complet de dispositions législatives relatives aux marques, aux brevets et aux droits d'auteur. Parallèlement, elle a adhéré à des accords internationaux concernant la protection des DPI. Conscient du fait que nombre de Chinois ne comprenaient pas le concept de droits de propriété intellectuelle, le gouvernement a lancé des campagnes de sensibilisation, en diffusant, par exemple, des textes de loi et des vidéos explicatives ; des millions de personnes ont assisté à des séances de formation sur les DPI. Des efforts généralisés de formation à l'intention des représentants de l'État ont également été déployés en coopération avec des organisations internationales telles que l'Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI). Comme dans d'autres pays, de nombreuses campagnes ont été menées pour saisir et détruire publiquement des contrefaçons. En revanche, à la différence de ce qui s'est passé dans d'autres économies en développement, il n'y a pas eu de réaction du public contre les mesures de protection des DPI. Au contraire, les entreprises chinoises, qui pâtissent du piratage et de la contrefaçon au même titre que les entreprises à investissement étranger, appellent également à un renforcement de la protection des DPI. C'est en partie grâce à ces efforts que le nombre de demandes de brevets déposées en Chine augmente.
Il faudra cependant aller plus loin pour garantir une protection effective des droits de propriété intellectuelle en Chine. D'après certains de ses principaux partenaires commerciaux, comme l'UE, la Chine reste la source d'une proportion extrêmement élevée des marchandises contrefaites qui entrent sur leur territoire. La copie flagrante de produits allant des DVD aux automobiles reste monnaie courante. Et ce n'est pas simplement la concurrence qui en pâtit. Les produits contrefaits peuvent être dangereux : la sauce de soja l'illustre on ne peut mieux, puisque de nombreuses contrefaçons contenant des substances chimiques nocives pour la santé ont été vendues sur le marché international sous le nom d'une célèbre marque chinoise, mettant en danger les consommateurs et portant préjudice à cette marque.
Dans l'Examen de l'OCDE des politiques de l'investissement relatif à la Chine publié en 2004, nous soulignions que ce problème avait été aggravé par le transfert d'activités de contrefaçon hors de Hong Kong, Chine, et du Taipei chinois, sous l'effet des pressions exercées avec succès par des membres de l'OCDE comme les États-Unis, ainsi que de l'amélioration des capacités technologiques chinoises au cours de sa récente industrialisation. Selon notre diagnostic, le problème résultait d'un manque de précision juridique et d'un respect insuffisant des lois en vigueur, ainsi que d'un manque d'adhésion persistant à la législation relative aux DPI, et au concept même de propriété intellectuelle, de la part du public. Nous proposions à la Chine de prendre les mesures suivantes : continuer à familiariser la population avec les principes de la protection des DPI et l'intérêt qu'elle présente pour promouvoir l'esprit de découverte et d'invention ; permettre à tous les détenteurs de droits d'auteur et de droits attachés à des brevets ou à des marques de faire respecter ces droits ; instituer des pénalités minimales pour toutes les catégories d'infractions aux DPI ; faire en sorte que puisse être partagée l'expérience acquise en matière de pratiques optimales par les juridictions spécialisées dans les DPI sur tout le territoire chinois, pour pouvoir améliorer les tribunaux de l'intérieur du pays et les rendre conformes aux normes déjà en vigueur dans des grandes villes comme Pékin ; dépister, punir et prévenir le piratage de logiciels de la part des fabricants, des grossistes, des détaillants, de la population dans son ensemble et des autres utilisateurs finaux, notamment des entreprises et des services de l'État ; et fermer les marchés de gros sur lesquels la vente de contrefaçons est largement répandue.
Q. Que nous réserve l'avenir ? L'IDE en Chine va-t-il augmenter, ou bien certains investisseurs se tourneront-ils vers l'Inde, le Viet Nam ou l'Europe ?
Danuta Pawlowska, Varsovie
R. La Chine est devenue le premier destinataire de flux d'IDE parmi les économies en développement et en transition. Elle reste en tête du classement des destinations préférées des investisseurs directs étrangers dans les enquêtes d'opinion, mais d'autres pays en développement attirent de plus en plus ces investisseurs. Les marges d'expansion de l'investissement étranger restent considérables en Chine, dans la mesure où elle est encore en train d'ouvrir aux participations étrangères des secteurs importants de son économie, conformément aux engagements pris lors de son accession à l'OMC, en particulier dans les services. On peut citer à titre d'exemple le secteur financier. L'OCDE table par ailleurs sur une croissance rapide de l'ensemble de l'économie chinoise, marquée par une expansion peut-être encore plus soutenue des dépenses de consommation, ce qui devrait renforcer encore l'attrait exercé par le marché chinois en tant que site d'implantation commerciale. L'IDE continuera donc probablement à augmenter en Chine, même s'il serait irréaliste de tenter de prévoir précisément à quel rythme.
D'autres pays comme l'Inde et le Viet Nam ont noté la réussite des réformes chinoises, et se sont engagés dans leur propre processus de réformes économiques et d'ouverture aux investissements et aux échanges. Dans la mesure où leurs coûts de main-d'œuvre sont plus faibles que dans les régions côtières de la Chine, où l'expansion industrielle tire maintenant les salaires vers le haut, ces pays sont susceptibles de détourner de la Chine certains flux d'IDE orientés vers des activités à forte intensité de main-d'œuvre. Ils peuvent également disposer d'avantages spécifiques par rapport à la Chine, tels que la maîtrise de la langue anglaise, qui a permis à l'Inde d'attirer des centres d'appels d'Europe et d'Amérique du Nord. Néanmoins, si le volume global des investissements directs s'accroît, la Chine peut encore voir augmenter ses entrées d'IDE même si d'autres pays en développement se taillent une part de plus en plus large du gâteau. Pour ce faire, elle doit continuer à améliorer son cadre d'investissement.
Q. Qu'est-ce qui attire les investisseurs en Chine ? Son marché intérieur, sa consommation, ou simplement ses coûts de production ?
Danuta Pawlowska, Varsovie
R. La Chine est un marché en expansion rapide. L'ancienne chimère de ceux qui rêvaient de vendre une brosse à dents, ou une paire de chaussures, à chaque Chinois a cédé la place à la réalité d'une Chine où l'on comptait plus de 437 millions d'abonnés à un service de téléphonie mobile à la fin de l'année dernière. Tous les produits ne suscitent pas un tel engouement, mais les achats de biens de consommation progressent rapidement et les consommateurs chinois sont tout disposés à acquérir des produits de marque étrangère s'ils sont d'un bon rapport qualité-prix. La Chine constitue également un site d'implantation attractif pour les industries manufacturières travaillant pour l'exportation : près de 60 % des exportations du pays sont produites par des entreprises à investissement étranger. Il est vrai que les taux de salaire sont nettement plus faibles en Chine que dans les pays développés, de sorte que les entreprises peuvent abaisser leurs coûts de main-d'œuvre en y installant des unités de production. Reste que d'autres pays offrent des niveaux de salaires encore plus bas, alors pourquoi choisir la Chine ? La réponse tient au fait qu'elle possède de nombreux autres atouts, notamment une relative stabilité des politiques publiques, de bonnes infrastructures de communication, une main-d'œuvre dotée de bonnes compétences de base, et une croissance économique rapide.
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