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Ces Evaluation et recommandations de l'OCDE résument le chapitre 2 de l'Etude économique de la France 2005 publiée le 16 juin 2005.
Quelle action mener concernant le déficit public ?
Le déficit du secteur public a été réduit de 4.2 % du PIB en 2003 à 3.6% du PIB et l'objectif des autorités françaises est de le ramener en deça de 3 % en 2005. Une partie significative de la baisse attendue en 2005 est due à un transfert de la compagnie publique d'électricité, EDF, équivalant à quelque 0.5 % du PIB qui ne se traduira pas par une amélioration durable des finances publiques. Alors qu'il demeure un risque de dépassement des 3 % de PIB cette année, la réduction du déficit devrait en outre rester modeste en 2006. Selon les projections actuelles de l'OCDE, le déficit ne sera pas inférieur à 3 % de PIB en 2006. En l'absence de nouvelles mesures, la trajectoire du déficit risque de s'écarter de son dernier programme de stabilité, qui manquait lui même d'ambition en ce qui concerne l'objectif retenu pour le ratio d'endettement, actuellement aux alentours de 65 % du PIB et qui ne paraît pas devoir rapidement baisser dans un avenir proche. La France risque donc d'être mal préparée pour faire face aux pressions à long terme que le vieillissement de la population exercera sur les dépenses de santé et de retraite malgré les réformes importantes récemment adoptées. Afin de créer la marge de manœuvre nécessaire pour affronter ces pressions sur les dépenses, il est essentiel que la dette publique rapportée au PIB se réduise fortement à moyen terme.
En 2004, le gouvernement a pris des mesures dont il espère qu'elles se traduiront par d'importantes réductions des dépenses publiques, essentiellement à partir de 2006. Il s'agissait notamment d'une réforme des secteurs de la santé et de l'assurance maladie, ainsi que des dispositions destinées à réduire l'emploi du secteur public. En fait, bien que la réforme de la santé puisse effectivement se traduire par une amélioration générale des soins offerts, il n'est pas certain qu'elle entraînera une réduction des dépenses publiques aussi forte que prévue à court terme ; par ailleurs, la mise en œuvre d'une réforme antérieure du système hospitalier, elle aussi destinée à maîtriser les dépenses publiques et à améliorer l'efficience, s'avère plus lente que prévu. Un suivi de ces réformes est d'autant plus nécessaire que, comme le montre l'expérience d'autres pays industrialisés, les dépenses totales de santé (privées et publiques) continueront à subir de fortes pressions à la hausse. Pour ce qui est de l'emploi du secteur public, malgré les premières mesures de réduction, les autorités n'ont pas encore pris d'engagement suffisamment important concernant une diminution progressive de l'emploi à moyen terme, et les mesures de revalorisation des salaires dans le secteur public qui viennent d'être décidées limitent la capacité de maîtrise de la masse salariale. Compte tenu des pressions grandissantes au niveau des dépenses liées au vieillissement, il est nécessaire de maîtriser étroitement les dépenses publiques directes, notamment par des réductions d'effectifs rendues possibles par le grand nombre de fonctionnaires partant actuellement à la retraite, et de limiter les dépenses concernant les salaires et les traitements.
Quelles réformes des dépenses publiques changeraient la situation ?
La loi-cadre sur les lois de finances (Loi organique relative aux lois de finances, ou LOLF) doit prendre pleinement effet avec la loi de finances 2006, dont la préparation a déjà commencé. La LOLF va permettre de renforcer la transparence des comptes publics, de mieux affirmer les priorités des pouvoirs publics en matière de dépenses et d'accroître la responsabilité des gestionnaires publics en favorisant le passage d'une culture de moyen à une culture de résultat. Sa mise en œuvre devrait ainsi considérablement renforcer la maîtrise des dépenses de l'État. La réforme de la santé a introduit des mesures visant à renforcer la responsabilité des patients et des professionnels du secteur, des outils de régulation médicalisée ainsi qu'une profonde réorganisation du pilotage de l'assurance-maladie. Cette réforme que vient compléter le projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale prévoit notamment des corrections en cours d'année si le Comité d'alerte constate des dépassements de dépenses ; le gouvernement doit pour ce faire être prêt à imposer sans attendre des réductions impopulaires de tarifs des actes médicaux, des prix des biens de santé ou des droits à prestations s'il veut éviter de relever à terme les cotisations. Le gouvernement devra également veiller à ce que le renforcement du dispositif de contrôle ne s'accompagne pas d'un relâchement des objectifs annuels de dépenses de santé.
La progression des dépenses de l'État a été moins rapide que celle des dépenses des collectivités locales. Cette situation ne résulte que partiellement du transfert par le gouvernement de certaines de ses responsabilités aux niveaux inférieurs d'administration, puisque l'on a également constaté une augmentation sous jacente des dépenses locales. L'encadrement étroit des emprunts des collectivités locales n'a pu empêcher cette évolution : la limitation des dépenses qui devait résulter des restrictions imposées aux emprunts a été partiellement compromise par le fait que l'État a de plus en plus subventionné la charge apparente de la fiscalité locale sur les entreprises (taxe professionnelle) en faisant payer par le budget de l'État une part importante de la taxe théorique aux niveaux inférieurs d'administration, les taux étant fixés par les collectivités locales elles mêmes. La réforme de la taxe professionnelle doit se conformer aux objectifs qui lui sont assignés en veillant à ce que l'État ne se substitue plus aux entreprises en matière de fiscalité locale.
Certains transferts de responsabilités de dépenses aux niveaux inférieurs d'administration se sont accompagnés depuis ces dernières années du transfert d'impôts particuliers, ou de certaines parties de ces impôts pour des montants équivalents. Cependant, certains programmes transférés ont des caractéristiques qui sont décidées au niveau central : la taxe pétrolière sert ainsi à couvrir le coût de diverses prestations liées à l'exercice d'un emploi. Ces méthodes, bien qu'elles respectent un principe de compensation qui réaffirme l'autonomie financière des collectivités locales risquent de ne pas assurer une adéquation correcte entre les ressources et les besoins sur le long terme ; les programmes décidés au niveau central et dont la gestion, mais non la conception, est décentralisée, devraient être financés par des transferts directs de recettes fiscales générales. En ce qui concerne les programmes propres aux collectivités locales, les impôts locaux fournissent l'essentiel des ressources. Le projet de réforme de la taxe professionnelle devrait améliorer la répartition de la charge fiscale entre les entreprises et mieux refléter les coûts de l'activité économique pour les collectivités locales. Il devrait également veiller à ce que l'état ne soit plus un contribuable local en lieu et place des entreprises, comme c'est le cas actuellement.
Dépenses des administrations publiques par niveau d'administration
1. Administration centrale plus ODAC.
2. Hors transferts courants entre administrations publiques (D73) et transferts en capital (D9 hors D91, D995).
Source: INSEE, Comptes nationaux, Rapport sur les comptes de la Nation 2003.
Quelles réformes des prélèvements obligatoires sont nécessaires ?
Le système de prélèvements fiscaux et sociaux de la France se caractérise par des taux apparents élevés, des taxes spécifiques encore nombreuses, un nombre assez important d'institutions intervenant dans le calcul, la collecte et l'affectation des recettes, et la complexité supplémentaires qui résulte du grand nombre d'exemptions et d'abattements dont bénéficient certaines activités, certains secteurs ou certains agents économiques. Cette situation se traduit également par des frais administratifs comparativement élevés par rapport aux autres pays, même si le coût de collecte des recettes fiscales a diminué depuis le milieu des années 90. Des mesures de rationalisation supplémentaires et des efforts pour alléger le fardeau qui pèse sur les contribuables ont été entrepris ces dernières années, mais une réforme plus fondamentale de l'ensemble du système fiscal paraît justifiée.
Ratio prélèvements obligatoires/PIB dans les pays de l'OCDE
2003
Pourcentage du PIB
1. Les recettes fiscales dans le cadre des comptes nationaux de l'OCDE et celles dans le cadre des statistiques des recettes publiques de l'OCDE ne sont pas totalement comparables, à cause d'un ensemble de facteurs généraux ou spécifiques aux pays. Les facteurs les plus importants sont les suivants : i) les différences de période et de méthode comptables ; ii) les cotisations volontaires de sécurité sociale, qui représentent des montants élevés dans certains pays (notamment l'Allemagne), sont incluses dans les recettes fiscales dans les comptes nationaux, mais pas dans les statistiques des recettes publiques ; il en est de même pour les cotisations patronales de sécurité sociale des agents publics ; iii) les cotisations imputées des autorités publiques ne sont pas prises en compte dans les statistiques des recettes publiques ; iv) les droits de succession et de donation ne sont pas considérés comme des impôts dans les comptes nationaux, contrairement aux statistiques des recettes publiques ; v) pour les pays de l'UE, les recettes de TVA et de droits de douane sont indiquées après déduction des montants transférés à la Commission européenne dans les comptes nationaux, alors que les données brutes figurent dans les statistiques des recettes publiques.
Source: OCDE, Comptes nationaux; OCDE, Statistiques des recettes publiques, 1965-2003.
Dans un premier temps, il est nécessaire de poursuivre les efforts de simplification engagés en vue de réduire le nombre d'organes indépendants participant au calcul et à la collecte des taxes et des redevances, et de diminuer les coûts administratifs qui pèsent sur les contribuables. La mise en œuvre d'une retenue à la source pour l'impôt sur le revenu s'inscrirait dans cette démarche même si des problèmes de transition se posaient à court terme. Certaines mesures, qui seraient par ailleurs utiles, ne peuvent être envisagées du fait de la séparation existant entre le financement de la sécurité sociale et les finances de l'État, même si cette séparation n'est pas toujours strictement respectée dans les faits (la CSG est un impôt sur le revenu servant à financer la sécurité sociale). A terme, cependant, la collecte par un organe unique des cotisations de sécurité sociale, de la CSG et de l'impôt sur le revenu des personnes physiques pourrait se traduire par d'importantes économies au niveau des coûts.
Un moindre recours aux dépenses fiscales permettrait également de réaliser des économies au niveau des coûts, à la fois directement pour l'administration fiscale et indirectement pour les contribuables grâce à la transparence accrue du système. Le gouvernement devrait sensiblement réduire l'utilisation des dépenses fiscales, conformément aux suggestions faites par le Conseil des impôts en 2003. Le gouvernement s'est engagé à ce que les dépenses fiscales soient désormais limitées dans le temps avec des clauses de caducité automatiques au bout de cinq ans. Un prolongement de cette démarche pourrait consister à réserver aux lois de finances l'exclusivité de la création des dépenses fiscales, sous réserve de l'avis du Conseil Constitutionnel ; à renforcer l'estimation ex ante de leurs effets sur les recettes et les comportements et à procéder à des évaluations systématiques de ces effets a posteriori. Des mesures spéciales, telles que des crédits d'impôt ou des déductions pour des catégories spécifiques de dépenses des entreprises, devraient être limitées aux secteurs où l'on peut prouver qu'elles auront de fortes retombées positives pour la société. Ceci vaut aussi bien pour l'impôt national sur les entreprises que pour la taxe professionnelle locale ; en éliminant ces allégements fiscaux, on pourrait réduire les taux d'imposition de base, stimuler l'activité entrepreneuriale en général, et permettre aux entreprises (notamment celles de petite taille) de consacrer moins de temps à la comptabilité fiscale dans le but de réduire le plus possible leur imposition. Les distorsions fiscales entre les différentes sources de financement peuvent parfois aussi freiner l'expansion des entreprises nouvellement créées qui ont besoin d'augmenter leur capital ; il faudrait notamment réduire l'asymétrie qui demeure dans une certaine mesure entre le traitement des paiements de dividendes et des paiements d'intérêts, asymétrie qui résulte de l'interaction des systèmes d'imposition du revenu des personnes physiques et des sociétés.
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