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Bien que l’assainissement des finances publiques évolue au rythme prévu, sa « qualité » doit être encore améliorée. Les dépenses étant pour une large part « obligatoires » et donc politiquement difficiles à freiner dans des domaines tels que les salaires de la fonction publique et les transferts de sécurité sociale, des réductions ont dû être opérées ailleurs de manière ponctuelle, notamment sur d’importants services publics et investissements d’infrastructure. Les dépenses totales hors intérêts n’ayant pu être que légèrement diminuées en pourcentage du PIB étant donné les pressions des postes de dépenses obligatoires, l’essentiel de l’assainissement a été obtenu grâce à des relèvements d’impôts décidés de manière ponctuelle et sans guère tenir compte de leurs incidences sur la structure et les incitations globales du système fiscal. En outre, bon nombre d’impôts « temporaires » adoptés pour l’assainissement à court terme des finances publiques ont eu tendance à prendre un caractère définitif. Les autorités viennent d’entreprendre une évaluation de la politique fiscale existante et des procédures de collecte de l’impôt, ont lancé une opération de simplification de la fiscalité des entreprises et des impôts indirects et prévoient une vaste refonte de l’administration fiscale sur une base fonctionnelle. Elles devraient continuer d’améliorer la qualité des dépenses pour que les infrastructures et services publics essentiels ne soient plus évincés et que les ressources publiques soient affectées en fonction de priorités économiques et sociales.
Dans le passé, les dépenses publiques n’ont pas été gérées en fonction d’objectifs politiques clairs, et il n’existait pas de cadre comptable détaillé pour mesurer les coûts et les résultats effectifs. Des réformes sont cependant désormais en cours. Aux termes de la loi de 2003 sur la gestion et le contrôle des finances publiques, les pratiques budgétaires de la Turquie se sont rapprochées des normes internationales. Ce texte intègre dans le budget tous les fonds extrabudgétaires et renouvelables, impose une classification fonctionnelle assortie d’objectifs de résultats, et met en place un cadre budgétaire à horizon mobile de trois ans. Ce système deviendra opérationnel avec le budget 2006 et posera des défis de mise en œuvre.
Les autorités devraient rapidement mettre en place la formation technique spécifique qu’exige l’application de ce texte par les ministères dépensiers, adapter le régime de la fonction publique pour permettre d’ajuster les effectifs en fonction des objectifs visés, et instaurer les conditions nécessaires à des audits effectifs qui devraient être essentiels pour la crédibilité et le succès du nouveau système. Dans la mesure où les dépenses et l’emploi publics sont des domaines dans lesquels on soupçonne traditionnellement l’existence de cas de favoritisme, les autorités devraient veiller à ce que la plus extrême transparence soit respectée tout au long du processus de mise en œuvre.
Malgré une pyramide des âges favorable, le faible taux d’affiliation des travailleurs, la sous-déclaration de leurs revenus et les dérapages de dépenses sont à l’origine de déséquilibres grandissants du système de sécurité sociale dont le déficit devrait atteindre 4 pour cent du PIB en 2004. Les importantes modifications des paramètres apportées par le législateur au système de retraite par répartition en 1999 ont relevé l’âge minimum de départ en retraite, qui est désormais de 60 ans pour les hommes et de 58 ans pour les femmes, alors qu’aucune limite de ce type n’existait auparavant et que les travailleurs ayant 25 années de service à leur actif pouvaient prendre leur retraite aux alentours de 45 ans. Néanmoins, l’équilibre financier du système ne s’améliorera que progressivement en raison de l’inertie des droits acquis. Les autorités devraient encore relever l’âge de la retraite et procéder à l’unification envisagée des trois piliers du système (salariés, fonctionnaires et travailleurs indépendants), ce qui réduirait les coûts administratifs et améliorerait l’efficience des services. Le gouvernement travaille également à une réforme en profondeur du système de santé, sur la base d’une assurance maladie universelle et d’une séparation intégrale du financement et de la fourniture des services. Compte tenu de l’expérience internationale et des difficultés récemment rencontrées par la Turquie pour maîtriser les dépenses publiques de santé notamment les dépenses pharmaceutiques , il est nécessaire de réfléchir attentivement à la mise au point du nouveau dispositif pour éviter de nouveaux dérapages des dépenses. Les coûts futurs qu’implique l’adoption d’une couverture universelle devraient être évalués avec soin, et le régime de santé dans son ensemble doit être soigneusement repensé pour assurer des services essentiels de bonne qualité tout en contenant les coûts.
Quels sont les bénéfices et les risques probables liés à la décentralisation ?
On a reproché à l’administration publique hautement centralisée de la Turquie de ne pas répondre correctement aux besoins des utilisateurs et aux contingences locales et d’être à l’origine d’inefficiences par rapport aux dépenses engagées. Le gouvernement a décidé d’entreprendre un ambitieux processus de décentralisation en transférant les principaux pouvoirs en matière de dépense aux administrations provinciales spéciales, aux villes et aux communes. Des agences de développement régional seront également mises en place dans les 26 régions nouvellement créées pour coordonner les projets régionaux d’infrastructure et prendre des initiatives de développement local. Ces réformes pourraient être à même de mieux adapter les services publics aux besoins de l’usager et aux contingences locales mais elles s’accompagnent aussi de risques importants qu’il faudrait limiter. Étant donné la faible dimension et le capital humain restreint de beaucoup de communes, des déséconomies d’échelle pourraient faire leur apparition. Il faudrait encourager les fusions de communes et l’intercommunalité des services pour exploiter les avantages d’échelle. Le risque le plus important est cependant que la « vague » de la décentralisation n’entraîne des dérives des dépenses au niveau local et un affaiblissement de la contrainte budgétaire. Il est donc essentiel d’appliquer strictement le nouveau cadre de gestion des finances publiques et de la dette aux administrations infranationales pour limiter leurs emprunts et éviter des dépenses extrabudgétaires ou quasi budgétaires.
Dans le passé, de sérieuses lacunes et inefficiences se sont accumulées dans les services publics essentiels de la justice, de l’enseignement, de la santé, du développement rural et de la planification et de la gestion des infrastructures, contribuant à créer le piège de la gouvernance qui freine la croissance économique. La gravité de ces problèmes est largement reconnue et le gouvernement voit dans l’adoption d’une budgétisation fonctionnelle un instrument capital pour suivre et cibler la qualité des services. Étant donné les retards qui interviendront inévitablement avant que cette nouvelle technique soit totalement adoptée par les ministères dépensiers, le gouvernement voudra peut-être évaluer directement la qualité des services existants, leur couverture et les objectifs dans les principaux secteurs de services. Afin de cibler l’attention aux plus hauts niveaux d’administration et de s’attaquer aux aspects fonctionnels et budgétaires de manière intégrée, l’approche utilisée pour l’élaboration du Livre blanc sur la sécurité sociale est recommandée. Ce texte évalue la situation actuelle et les possibilités de réforme par le biais d’une étroite coopération entre les organismes économiques centraux et les ministères dépensiers ; il a été mis à la disposition du public pour commentaires. Le gouvernement devrait demander des évaluations analogues concernant la justice, l’éducation, le développement des infrastructures et les services de développement rural. De nouvelles initiatives devraient, dans les domaines où cela est concevable, rendre possible le jeu de la concurrence et la fourniture de services par le secteur privé, sous des protections réglementaires assurant la qualité des services et la non-discrimination entre les utilisateurs.
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