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L'évaluation et les recommandations de l'OCDE ci-dessous donnent une synthèse du chapitre 3 de l'Etude économique de l’OCDE sur le Royaume-Uni.
Les règles budgétaires seront-elles respectées ?
Les autorités budgétaires s’emploient à respecter à la fois la « règle d’or », à savoir qu’au cours du cycle, elles ne doivent pas emprunter pour financer les dépenses courantes, et la « règle de l’investissement durable », à savoir que l’endettement net du secteur public doit rester inférieur à 40 pour cent du PIB. Le rapport prébudgétaire pour 2003 prévoit pour la période à venir un solde courant nettement plus faible par rapport aux prévisions du budget 2003, alors que le déficit pourrait dépasser le plafond du Traité de Maastricht en 2003. D’une part, la règle d’or devrait être respectée sur l’ensemble du cycle actuel, qui devrait prendre fin en 2005‑2006, le solde courant revenant à l’équilibre au début du prochain cycle. De l’autre, selon les prévisions plus pessimistes de l’OCDE, la règle d’or serait tout juste respectée pour le cycle actuel, mais un net déficit structurel persisterait. Dans ce cas, il faudrait ajuster les recettes ou les dépenses pour se conformer à l’avenir aux règles budgétaires. Il vaudrait mieux engager ces mesures durant la reprise actuelle au lieu de les différer et de risquer ainsi de renforcer le ralentissement au cours du prochain cycle. De plus, une stricte maîtrise des coûts est aussi souhaitable. Pour réduire la nécessité de futures hausses, des mesures s’imposent pour éviter le risque d’un déficit budgétaire structurel persistant.
Finances des administrations publiques : prévisions de l’OCDE
En pourcentage du PIB
Source : Secrétariat de l’OCDE.
Devrait-on réduire les dépenses ou augmenter les recettes du secteur public ?
Par rapport aux autres pays, les dépenses sont restées faibles pendant de nombreuses années dans les secteurs de la santé et de l’éducation et il était nécessaire de les accroître pour réaliser les objectifs ambitieux en matière de résultats. Il est actuellement prévu d’augmenter les dépenses en termes réels dans le secteur de la santé de 7¼ pour cent par an jusqu’en 2007, le rythme de progression prévu dans le secteur de l’éducation étant de 5¾ pour cent par an jusqu’en 2005. Bien qu’il y ait des signes d’une amélioration des résultats et de la qualité des services, cette amélioration se situe pour partie dans le prolongement de tendances déjà observées avant que n’intervienne la forte hausse récente des dépenses. Par ailleurs, le rythme de cette hausse génère des pressions sur les coûts dans le secteur public. Une augmentation plus progressive des dépenses de santé et d’éducation offrirait davantage de chances d’améliorer durablement les résultats, au lieu d’accroître durablement les coûts. En outre, elle permettrait à l’État de contrôler et de mettre en œuvre avec soin diverses innovations prometteuses, comme la création de Foundations Hospitals, qui donnerait aux hôpitaux une plus grande souplesse opérationnelle, les mécanismes de financement fondés sur l’activité et la chirurgie en circuit court (Fast Track Surgeries). L’étalement de la hausse des dépenses sur une plus longue durée aurait aussi pour avantage d’économiser les deniers publics à court terme. Tout bien pesé, l’évaluation de l’efficacité d’une augmentation aussi ample des dépenses publiques de santé et d’éducation se heurtera toujours à des difficultés. Les signes actuels de surchauffe et de pressions excessives sont sans doute moins graves qu’il n’y paraît. Toutefois, attendre pour optimiser les ressources disponibles semble également avoir une forte « valeur d’option ».
La dégradation de la situation budgétaire met également en évidence un choix stratégique fondamental auquel le Royaume‑Uni se trouve confronté pour porter le niveau de ses soins de santé à celui qu’on observe dans la plupart des pays d’Europe continentale, tout en continuant à améliorer les niveaux d’instruction : soit accepter le niveau correspondant d’impôts et autres prélèvements obligatoires courant en Europe continentale, soit renforcer le financement privé sans remettre en cause le principe d’équité. Pour éviter de fortes hausses d’impôts, les usagers pourraient financer en partie l’amélioration du système de santé et du système éducatif. L’enseignement supérieur est particulièrement symptomatique à cet égard : les universités étant essentiellement financées sur fonds publics, la rentabilité économique moyenne pour les personnes qui suivent une formation supérieure au Royaume‑Uni est probablement la plus forte de l’OCDE, compte tenu du large écart de revenu qui sépare les personnes ayant eu accès à l’enseignement universitaire et celles qui n’ont pas atteint ce stade. Il serait donc à la fois équitable et économiquement efficient que les diplômés assument une partie plus importante du coût de leurs études, et le projet du gouvernement visant à mettre en place un système de contributions dans l’enseignement supérieur est à la fois innovant et bienvenu. Cela permettrait de remédier aux contraintes financières auxquelles sont confrontés les étudiants issus de milieux défavorisés, en leur accordant des prêts pour régler les frais de scolarité plus élevés, qu’ils devront remboursés après obtention de leur diplôme, à moins que leur revenu ne soit inférieur à un niveau minimal. Développer l’enseignement supérieur au moyen d’une participation financière liée au revenu, tout en maintenant les amples mesures d’amélioration financées sur fonds publics pour l’éducation de la petite enfance et pour l’enseignement obligatoire, est le moyen le plus direct d’assurer un accès équitable à l’enseignement supérieur et à l’éducation plus généralement. En matière de santé, un financement privé à grande échelle est incompatible avec le principe défendu par le gouvernement selon lequel l’accès aux soins ne doit pas dépendre de la solvabilité des individus. Il est néanmoins possible de développer, sans faillir à ce principe, la participation aux coûts des usagers, Ainsi, des redevances d’utilisation supplémentaires couvrant le surcoût que représentent les médicaments non génériques, ou la facturation des rendez-vous en cas d’absence du patient, peuvent renforcer les incitations tout en augmentant les recettes. Il importe d’autant plus d’améliorer les mécanismes d’incitation et de déterminer le niveau adéquat de dépenses que, dans le cas du Royaume‑Uni, les pressions budgétaires les plus fortes qui s’exerceront du fait du vieillissement de la population au cours des prochaines décennies résulteront davantage du système de santé que du système de retraite.
Les objectifs de performance devraient-ils être complétés par des incitations financières ?
Pour tirer le plus grand parti possible du surcroît de dépenses affectées aux services publics, une amélioration continue du cadre de gestion des performances est nécessaire. Le Royaume‑Uni est en première ligne s’agissant de l’application d’objectifs de performance quantitatifs dans le secteur public. Ces objectifs ont contribué à améliorer les services publics, à accroître la transparence et à revoir à la hausse les ambitions en matière de services publics. Le cadre existant doit maintenant évoluer, en réduisant le nombre d’objectifs, limités aux principaux résultats et aux grandes priorités, en s’attachant davantage aux résultats et en améliorant les méthodes de mesure. Il n’en reste pas moins que ces objectifs ne garantissent pas l’optimisation des dépenses ; ils n’influent sur les comportements que si les fournisseurs de services sont motivés et incités à les atteindre. Le financement des hôpitaux fondé sur des critères d’activité, par exemple, peut contribuer à réduire les délais d’attente et les durées de séjour, mais dans le cadre contractuel récemment adopté il faudrait accélérer et généraliser au-delà de ce qui est prévu actuellement la mise en place de dispositifs de rémunération incitative pour les médecins hospitaliers.
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