L'Arrangement sur les Crédits à l'Exportation 1978/1998: Bilan et objectifs pour l'avenir
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INTRODUCTION
Janet West
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En 1998, nous ne pouvions pas laisser passer le 20ème anniversaire de l'Arrangement relatif à des lignes directrices pour les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public sans marquer le coup. Le fait que, d'un instrument relativement simple, ce « gentlemen's agreement » soit devenu en 20 ans un instrument plus fondé sur le marché mérite, me semble-t-il, qu'on en parle, compte particulièrement tenu de ses nombreux et éminents artisans.
Il n'était toutefois pas suffisant de dresser le bilan des résultats obtenus et des enseignements à tirer du passé : nous avons aussi voulu réfléchir aux nouveaux défis auxquels les Participants à l'Arrangement sur les crédits à l'exportation se trouvent confrontés. Après tout, les Participants sont un groupe dynamique de négociateurs toujours soucieux de peaufiner et de clarifier l'Arrangement pour qu'il prenne en compte les réalités du marché. Certains considèrent même que leur objectif est de se désengager complètement du marché des crédits à l'exportation -- encore que d'autres estiment que les événements récents du sud-est asiatique viennent renforcer l'utilité de continuer à consentir un soutien public.
Tous ceux qui ont contribué à la présente publication commémorative, et notamment le Président et les Vice-Présidents des Participants, les négociateurs et les représentants des institutions internationales et du secteur privé passés et présents, ont reconnu le rôle vital que l'Arrangement a joué en éliminant les distorsions des échanges. Timothy Geithner, par exemple, déclare que d'une simple entente entre créanciers, l'Arrangement est devenu un puissant moteur d'amélioration des politiques économiques internationales et nationales ; et Hidehiro Konno voit dans les crédits à l'exportation le combustible qui alimente le moteur des échanges, force de propulsion de l'intégration croissante de l'économie mondiale.
Selon Rolf Geberth, l'Arrangement est né du désir des gouvernements de certains pays de l'OCDE, au début des années 70, de conclure un « gentlemen's agreement » pour mettre de l'ordre dans les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public, en se focalisant sur les bonifications d'intérêt. En 1976, le sommet du G7 à Rambouillet a servi de toile de fond à l'adoption par un nombre limité de pays de l'OCDE d'un « Consensus » sur les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public. Deux ans plus tard, en avril 1978, l'Arrangement a été conclu à l'OCDE, à Paris, entre 20 Participants.
L'Arrangement s'est étoffé au fil des ans, et nous disposons maintenant d'un texte remanié et peaufiné que tous les Participants ont accueilli avec satisfaction. Comme Bob Crick le fait remarquer, la définition du soutien public n'est pas encore définitivement arrêtée, mais on continue d'y travailler. Jacques de Lajugie signale dans son exposé que, bien que l'Arrangement ne présente pas de caractère contraignant, il donne des résultats importants ; et quand bien même il ne constitue pas un acte du Conseil de l'OCDE, le degré d'adhésion de ses Participants est extrêmement élevé -- ce qui est tout à fait remarquable en l'absence de tout mécanisme officiel de règlement des différends. Comme mon prédécesseur, John Ray, l'explique dans son exposé, ce succès est imputable à la modestie, au pragmatisme et à la transparence, toutes caractéristiques dont les Participants ont fait abondamment montre durant les vingt dernières années.
Plusieurs succès notables sont à porter à l'actif de l'Arrangement, en particulier l'élimination progressive des bonifications d'intérêt, la mise en oeuvre de règles en matière d'aide liée et, plus récemment, l'établissement de primes calculées en fonction du risque qui devront aussi satisfaire à l'obligation, visée par l'OMC, de percevoir des primes qui ne soient pas insuffisantes pour couvrir les frais d'exploitation et les pertes à long terme.
Les réflexions de nombreux auteurs de contributions sur ces succès passés illustrent bien tant la signification de l'objectif des Participants d'éliminer les distorsions des échanges que le mécanisme par lequel ils atteignent cet objectif : pour ce qui est de la première, leurs motivations sont d'ordre économique, concurrentiel et en rapport avec l'environnement ; quant au deuxième, il est dicté par la nécessité de parvenir à un consensus sur les plans pratique et pragmatique. David Stafford rappelle les préoccupations qui ont conduit à procéder à chacune des grandes réformes de l'Arrangement : les Ensembles Wallén, d'Helsinki, Schaerer et Knaepen. Et dans leurs exposés, Eero Timonen, Pierre Knaepen et nos collègues espagnols -- Soledad Abad Rico, Luis Marti Espluga et Rafael Manzanares -- montrent que, dans la réalité, un consensus signifie nécessairement un certain degré de compromis et que les avantages et inconvénients doivent être répartis aussi équitablement que possible entre toutes les parties.
Les crédits à l'exportation sont une activité d'ordre pratique, et la mise en oeuvre des compromis négociés constitue toujours une priorité. La codification des enseignements tirés des règles d'Helsinki en matière d'aide liée sous la forme d'Orientations concernant l'aide liée, offre un exemple de ce processus souvent difficile. Birgitta Nygren et Frans Lammersen parlent de cette « mission » apparemment « impossible » devenue « mission accomplie » grà¢ce au concours apporté par le Professeur Tony Owen sur le plan analytique. Bien que ce soit la crainte de distorsions des échanges qui ait orienté le débat des Participants sur l'aide liée, c'est la qualité de l'aide qui, comme Bill Nicol et Gerry Duffy l'indiquent, demeure la préoccupation dominante de nos collègues de l'aide au développement.
Certes, les Participants n'ont ni le monopole de l'assurance-crédit et de la garantie des crédits à l'exportation, ni celui du financement des exportations. Paul Melly et Ted Watson font observer que, depuis l'adoption de l'Arrangement, le marché privé s'est considérablement développé. Aujourd'hui, non seulement le marché complète les ressources procurées par les organismes publics de crédit à l'exportation, mais il concurrence aussi ces organismes, notamment dans le cas d'opérations concernant les marchés les plus solvables. D'ailleurs, certains auteurs de cette publication émettent l'avis que l'on risque à l'avenir de laisser aux organismes publics de crédit à l'exportation les opérations les plus risquées, tandis que le marché assumerait la part du lion des opérations les meilleures (ce qui n'est pas pour réjouir le contribuable) si des méthodes à orientation plus commerciale ne sont pas adoptées. Le développement du marché pose bien sà»r des problèmes pour les organismes de crédit à l'exportation, et différentes solutions sont proposées ici ; c'est ainsi que Ian Gillespie estime que ces organismes doivent adopter une optique commerciale et repenser le rôle de l'Arrangement ainsi que la façon dont ils opèrent, et que Malcolm Stephens met en garde contre le désir de chercher à rendre l'Arrangement trop parfait.
Tout ceci exige que les organismes de crédit à l'exportation fassent preuve d'esprit novateur et se montrent prêts à saisir les occasions bilatérales et multilatérales telles que des co-financements avec les institutions financières internationales -- comme Hiroo Fukui et Noreen Doyle le suggèrent --, et avec le secteur privé, comme l'indiquent Vivian Brown et d'autres auteurs pour qui les organismes de crédit à l'exportation ont un avenir qui passe nécessairement par le changement et l'adaptation continuelle à l'environnement commercial. Il faut donc, en permanence, suivre de près l'Arrangement pour veiller à ce que l'évolution du marché et l'esprit novateur et dynamique des Participants se traduisent en des règles appropriées et transparente. A ce propos, on a beaucoup écrit sur l'importance de tenir compte de la structure des opérations de financement de projets : des sociétés internationales comme Alcatel (Julien de Wilde) et ABN AMRO (Jan Kalff) soulignent à quel point cette flexibilité est souhaitable, point de vue que partagent nos collègues allemands Michael Kruse, Eckhardt Moltrecht et d'autres auteurs.
La reconnaissance par les Participants de l'évolution du marché a abouti aux négociations actuelles sur le financement des projets, à l'examen des pratiques en matière de taux d'intérêt dans le cadre du système des TICR et à l'examen mutuel des opérations effectuées par les « guichets commerciaux ». En outre, dans le cadre du Groupe d'experts sur les primes et les conditions connexes, les Participants examinent des indicateurs du marché privé appelés à constituer un des trois instruments utilisés pour évaluer le maintien de la validité des primes minimums de référence.
Les Participants sont aussi confrontés à une série de défis s'ils veulent protéger leurs acquis et continuer d'aller de l'avant, tout en veillant à ne pas éluder les réalités du marché. Le suivi et le réexamen permanents des lignes directrices existantes de l'Arrangement, les notifications régulières et la codification de l'expérience restent primordiales. Pour l'avenir, les activités prioritaires portent sur les négociations sur les lignes directrices complémentaires pour les crédits à l'exportation de produits agricoles, un accord sur le niveau de flexibilité des financements de projets et sur les questions qui se font jour sur la prise en compte de l'environnement dans les crédits à l'exportation (une priorité du G8), l'impact sur les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public de la Convention de l'OCDE sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales et la poursuite du déliement de l'aide.
Les autres dimensions que les Participants devront garder présentes à l'esprit à l'approche du nouveau millénaire comprennent la préparation à l'Union monétaire européenne : comme Allan Dalvin l'indique, il faudra mettre au point un TICR pour les crédits en euros. Par ailleurs, l'élargissement de l'OCDE et de la Communauté européenne auront des répercussions pour les Participants. Certes, d'autres questions demandent à être résolues, telles que les guichets commerciaux et la mise à jour du système des taux d'intérêt. Mais même dans ces domaines, les choses bougent et les Participants continuent à examiner les solutions possibles.
Dans toutes ces perspectives, le pilier que représente à l'OCDE la transparence par l'échange d'informations demeure la pierre angulaire de base, l'élément indispensable à l'efficacité de règles fondées sur l'examen mutuel.
Je tiens à remercier ici les auteurs, sans lesquels le présent ouvrage n'aurait pu voir le jour. Le fruit de leurs efforts est un document et une analyse exceptionnels d'un instrument remarquable du « droit » international ; il montre aussi le monde des négociations internationales sous un éclairage surprenant à plusieurs égards.
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Note
Janet West est, depuis 1993, Chef de la Division des crédits à l'exportation de la Direction des échanges de l'OCDE.
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