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Les évaluations et recommandations suivantes sont extraites du chapitre 2 de l'Etude économique du Danemark, publiée le 19 février 2008.
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Les objectifs inscrits dans la stratégie budgétaire à moyen terme 2015 sont louables, mais des mécanismes plus précis s’imposent pour en assurer la réalisation
En août 2007, le gouvernement a présenté un nouveau cadre budgétaire à moyen terme : la Stratégie 2015. Érigeant d’emblée la viabilité budgétaire en finalité primordiale, elle fixe un ensemble d’objectifs qui orienteront la politique budgétaire. Dans le prolongement de la Stratégie 2010, la capacité de financement corrigée des influences conjoncturelles et d’autres facteurs temporaires devrait afficher un excédent de ¾-1¾ pour cent de PIB jusqu’en 2010. De 2011 à 2015, cet agrégat devrait être à tout le moins en équilibre. Par conséquent, une légère position créditrice apparaîtra tandis que la dette brute dans l’optique de Maastricht pourrait être ramenée aux environs de 15 % du PIB en 2015, même s’il ne s’agit pas là d’un objectif explicite. Le volume de la consommation publique pourra augmenter en moyenne de 1 % par an. Cela implique une légère progression de la part des dépenses de consommation publique dans le PIB corrigé des influences conjoncturelles, qui toutefois ne devra pas excéder 26½ pour cent en 2015. Enfin, pour la réalisation de ces objectifs, la stratégie prescrit des actions en vue de contrecarrer l’impact démographique négatif sur le temps de travail et d’augmenter l’emploi structurel non subventionné de 20 000 postes (0.7 %) d’ici à 2015. Ces trajectoires d’évolution de l’excédent structurel et de la dette nette impliquent un équilibre adéquat entre les mesures de préfinancement et les mesures axées sur l’offre pour faire face aux conséquences budgétaires du vieillissement. L’accent mis sur les mesures en faveur de l’emploi contribue à créer des marges de manœuvre pour les priorités ambitieuses – mais coûteuses – de la politique sociale danoise.
Auparavant, la Stratégie 2010 a permis de dégager un consensus pour le maintien d’excédents budgétaires dans les périodes favorables. Le surcroît de recettes enregistré ces dernières années du fait de l’imposition des retraites et de la production pétrolière et gazière en mer du Nord a été dans une large mesure affecté à une réduction de la dette plus rapide que prévu. C’est là un résultat remarquable. Mais entre temps, le volume de la consommation publique a augmenté à un taux presque double de ce qui était envisagé initialement dans la Stratégie 2010, et cette pression va perdurer : selon la Stratégie 2015, l’objectif de croissance de la consommation publique est de 1¾ pour cent en 2008, puis redescend à 1 % par an jusqu’en 2012 et à ¾ pour cent en 2013-15. En conséquence, la capacité du cadre consensuel de résister aux pressions dans les périodes difficiles pourrait être renforcée par des mécanismes plus précis permettant de faire en sorte que les objectifs soient atteints. En particulier, le plafond de dépenses devrait s’appliquer chaque année : si les dépenses effectives et prévues montrent que la limite des dépenses de consommation publique en 2015 risque d’être franchie, des mesures devront être prises pour combattre les excédents de dépenses à un stade précoce. En effet, l’expérience danoise montre qu’il est extrêmement difficile d’inverser les hausses excessives cumulées de la consommation publique. Il est crucial de respecter strictement les objectifs annuels de dépense. Cela facilitera aussi la fixation de priorités plus claires en matière de dépenses publiques. Étant donné qu’une grande partie du dépassement des dépenses est traditionnellement imputable aux autorités locales et régionales, celles-ci devraient être mieux contrôlées, en particulier pour prévenir les augmentations de taxes municipales. La transparence pourrait être améliorée par la publication de statistiques plus précises et plus actuelles sur l’exécution du budget, s’ajoutant à une description plus claire des conséquences d’un dépassement des dépenses – de manière à rompre avec la tendance des dépenses publiques totales de consommation à dériver au-delà des objectifs annuels. Si les réformes récentes du marché du travail n’augmentent pas l’emploi structurel autant que prévu, les objectifs des nouvelles réformes devraient être relevés en conséquence. Dans ce contexte, il importe que la nouvelle commission du marché du travail présente des mesures spécifiques allant bien plus loin que les prescriptions de la Stratégie 2015 en matière d’offre de main-d’œuvre.
Les excédents actuels modifient le bilan de l’État
A moins que l’État n’ait des engagements plus coûteux que les obligations publiques, le remboursement de la dette devrait se poursuivre. La fixité du taux de change et la proximité de la zone euro font que les obligations publiques libellées en euros peuvent se substituer aux obligations en couronnes dans de nombreuses fonctions, par exemple la tarification des valeurs de référence et des instruments de gestion des risques d’intérêt liés à l’échéance. Mais le retour sur le marché pourrait s’accompagner de charges d’intérêt plus élevées après une période sans émission d’emprunts. En tant que producteur pétrolier, le Danemark est confronté à de fortes fluctuations de recettes : ainsi, les recettes au titre de la production pétrolière et gazière en mer du Nord ont augmenté de 1½ point de PIB depuis 2003. Si les prix du pétrole restent élevés, des achats d’actifs financiers peuvent se révéler nécessaires. Il serait alors important de disposer d’un cadre clair pour une gestion prudente et efficiente des actifs. Ce cadre devrait aussi faire en sorte que les fonds soient utilisés de façon à préserver la viabilité budgétaire, conformément à la Stratégie 2015.
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Informations complémentaires
Des informations complémentaires sur cette Etude peuvent être obtenues auprès du Bureau du Danemark du Département des affaires économiques de l'OCDE à eco.survey@oecd.org. Ce rapport du Secrétariat de l'OCDE a été préparé par Jens Lundsgaard et David Turvey sous la direction de Stefano Scarpetta. La recherche statistique a été faite par Lutécia Daniel.
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