COVID-19のパンデミックは人々の生活のあらゆる面に前例のないほどの混乱をもたらしている。外出制限に伴う心理的苦痛やソーシャル・ディスタンシング対策など、パンデミックの影響は社会全体に及ぶ一方で、その経験は年齢層によって全く異なる。政府の対応が、緊急の危機管理から回復策の実施へと徐々に移行する中、若者の失業率の上昇、公的債務の増加度合い、世帯間の公平性という問題に及ぼされる公的債務増加の影響、若者や将来世代の暮らしへの脅威など、いくつもの懸念が浮上している。

危機への包摂的対応とそこからの回復には、対応策と回復策の様々な年齢層への影響を予測する公的ガバナンスに対する統合的アプローチが必要である。「より良い復興(Build Back Better)」には、政策当局が世代間の格差を認識し、誰一人取り残すことのないよう断固として対応しなければならない。

OECDの実証によれば、パンデミックの被害は脆弱なグループに偏り、既存の不平等がますます拡大する恐れがある (例えば下記参照: (OECD, 2020[1]), (OECD, 2020[2]) and (OECD, 2020[3]))。本稿では、今回の危機が若年層(15~24歳)1 と様々な年齢層に及ぼす影響を考察するとともに、世代間の連帯と公正に対して持つ意味合いについても考察する。例えば、男女を問わず現在の若者の可処分所得はすでに過去の同世代と比較して少なく、失業率は25~64歳(OECD, 2018[4]) の年齢層の2.5倍である。また、政府を信頼していると答えた若者はOECD諸国全体で半数に満たない(45%) (Gallup, 2019[5])。 性別、ジェンダー、人種、民族、精神または身体的障害、社会経済的不利益といった年齢以外の個別要因が、若者の脆弱さを深刻化させることもある(例えば、ホームレス、ニート、移民の若者)。したがって、各国政府は不平等の拡大を避けるために、各年齢層内及び世代間における緩和策や回復策の影響を予測しなければならない。

COVID-19パンデミックの経済と健康への影響は、年齢層によって異なっている。現在の実証の示すところでは、若者がCOVID-19で重症化するリスクは、それより上の年齢層の人々に比べ低い (WHO, 2020[6])。 しかし、経済低迷の結果、教育や雇用の機会が失われれば、若い世代の進路は今よりはるかに不安定になり、質の高い仕事や高収入を得る機会を見つけ、それを維持することが困難になる恐れがある。2 若者は、2007~2008年の金融危機が残した社会経済的結果の相当な負担をすでに背負わされており、そのために就労・就学せず職業訓練も受けていない若者(NEET)の割合は18%まで上昇し、若者の失業者数は20%増え、8人に1人の若者(18~25歳)が貧困に陥った (OECD, 2019[7])3 若年のうちに失業すると、キャリアの道や将来の収入といった点で長期的な「トラウマ(scarring effects)」4 が残る可能性がある。失業経験がある若者は、キャリア開発の機会が少なくなり、賃金も低く、より良い仕事に就く見通しも持てず、最終的には年金も少なくなる (OECD, 2016[8])。若者は臨時雇用やパートタイムなどの非標準的雇用で働くことが多いため、パンデミックの経済的影響により、労働市場においてすでに脆弱な状態に置かれている若者は仕事や収入を失うリスクがさらに高くなっている (OECD, 2019[9])。若者はまた、保有する金融資産も限られており、収入が突然途絶えたり減少したりすれば、経済的に脆弱な世帯で暮らす人々が3か月以内に貧困ラインを下回るリスクが高まる (OECD, 2020[3])。このような経済状況は、住居の確保から学生ローンの返済まで、様々な側面で若者に影響を及ぼす。

COVID-19のパンデミックによる混乱は、各国政府が決断力を持って効果的に行動できるか否かを白日の下にさらしている。現時点で国民の健康と経済的配慮とバランスを取ること、また大規模な経済刺激策を様々な産業部門と受益者にどのように配分するかは難しいトレードオフである。人口高齢化が進む中で世代間の連帯や公正について考察することは、パンデミックが発生するはるか以前から、社会、財政、環境など様々な政策分野において広く議論されてきた。こうした検討は、今後数か月、数年間で危機の影響が明らかになれば、さらに勢いを増すだろう。

危機対応をさらに包摂的なものにするには、若者と高齢者の双方から様々な声が社会に聞こえるようにすることが不可欠である。例えば、OECD諸国の中でもエストニア、ドイツ、ポーランド、スイスなどでは、電子参加イニシアチブを立ち上げ、COVID-19への対応と回復の取り組みに市民が参加するよう促している。また、イタリアでは多角的な関係者によるタスクフォースを設置して、パンデミックに関連する偽情報の拡散に対処している (DW, 2020[10]) (E-Estonia, 2020[11]) (Polandin, 2020[12]) 。こうしたイニシアチブの中には、政府の公開データを利用し、市民と協力して、情報提供、参加の呼びかけ、革新的な取り組みを行うものもあった (OECD, 2020[13]) 。様々な出自の若者を関与させることで、信頼を再構築し、政治への関心を生み、危機対応や危機からの回復戦略に長期的な判断を組み入れることができる。

本稿は、OECDの公的ガバナンス委員会及び規制政策委員会から委任を受けてOECDが実施した、若者の権利強化と世代間の公正に関する研究結果と「若者の権利強化と世代間の公正に関するOECDグローバル報告書(OECD Global Report on Youth Empowerment and Intergenerational Justice)」の結論に依拠している (OECD, 2020[14])

本稿には、48カ国から若者が主導する90団体が参加し、2020年4月7~20日にOECDが実施したオンライン調査の結果が収録されている(附録1.A参照)。

  • コロナウイルスのパンデミックが若者と社会的弱者にもたらす短期及び中・長期的影響の評価。

  • 公正で包摂的な回復と危機対応能力のための統合された公的ガバナンスアプローチの要素。

  • 危機における対応、回復、及び将来のショックに備え、包摂的で強靭な社会を構築する促進剤としての若者の役割。

パンデミックの状況は国によって異なるものの、ほとんどのOECD諸国政府がウイルスの感染拡大を封じ込めるためにソーシャル・ディスタンシング、外出制限、社会的隔離などの措置を講じている。

このような状況において、ユース団体は、最も懸念されるCOVID-19の影響として、精神的幸福(mental well-being)、雇用、所得喪失、教育の中断、家族や友人との関係、そして個人の自由に対する制限を挙げている(図1)。また、相当数の回答者が信頼できる情報の入手可能性についても懸念している (OECD, 2020)5

今回の危機で最も深刻な打撃を受けている部門(レストラン、ホテル、ギグワーク業界(訳注:インターネット経由で仕事を単発で請け負う非正規の働き方が一般的な産業)など)では多くの場合、若者たちが低賃金で一時的な雇用に従事している。そうした産業では今、仕事や所得が失われるリスクが高まっている。若年層(15~29歳)で低賃金の不安定な仕事に従事している人の割合はOECD加盟国平均で35%であるのに対して、中年層の労働者(30~50歳)では15%、高齢労働者(51歳以上)では16%である (OECD, 2019[9]) 。COVID-19危機初期の実証によると、2~4月の失業率の上昇の打撃が最も深刻だったのは若年層(15~24歳)であった (OECD, 2020[15])。 収入の喪失や減少に直面している若者は、頼れる貯蓄もほとんどないため、貧困に陥る可能性が高まっている (OECD, 2020[3])。さらに前回の経済ショックでも見られたように、危機の最中に大学を卒業する若者は、適正な仕事や収入を得ることが困難で、金銭的な独立が遅れる傾向がある。

金融危機から10年以上が経過した今もなお、OECD諸国全体の若者の失業率は依然として危機以前よりも高く、経済的ショックが現在の若年層だけでなく将来の世代にも長く影響を残すことを物語っている (OECD, 2020[3])。COVID-19危機の経済的ショックは、すでに若者の間に存在する格差を悪化させる恐れがある。例えば、2007~2008年の金融危機のときに、低学歴(後期中等教育未満)の若者は、失業と無職状態によって最も痛手を蒙ったが、この傾向はその後の緩やかな景気回復期にまで続いた (OECD, 2019[16])。最近の数値によると、前期中等教育以下の若者は、大学を修了した若者に比べてNEETになる確率が3倍も高く(OECD, 2019[16])、これがその後の就職の見通しと収入に悪影響を及ぼしている (OECD, 2015[17])

パンデミック期に学校や大学が閉鎖されたことで、世界中で15億人以上の子供と若者が影響を受け、その生活や学習方法に大きな変化があった (UN, 2020[18])。危機対応として学校や教師が試した画期的な授業方法や学習ツール、配信システムなどのいくつかは、教育制度に長期的な影響を及ぼす可能性がある。その一方で、インターネットへの接続性やデジタル端末の利用可能性において大きな情報格差が残っている国々では、今回の危機で、若者の間の既存の格差がますます広がる恐れがある (OECD, 2020[19])

学校閉鎖の機関に学校つ教師が教育を確実に継続させるために表明した柔軟な対応と確約にも関わらず、すべての制度が一貫して教育を受けられたわけではない。59か国に対して行ったOECDの調査によると、ほとんどの国々が代替的な学習の機会を導入しているが、全てまたはほとんどのカリキュラムを利用できたのは、生徒の約半数に過ぎなかった (OECD, 2020[20]) 。目に見える学習の喪失は、生産性と成長の減退という形で社会に経済的悪影響を及ぼすと考えられる。OECDの推定によると、1学年分の喪失は、生涯年収の7~10%の喪失に等しい (OECD, 2020[20])

学校閉鎖が実施される中で、家庭の学習環境の質の重要性が高まっている。電子端末の接続性と利用可能性に関するデジタル格差は、パンデミック期に若者の間の不平等をさらに拡大させる恐れがある。例えば、あまり豊かでない家庭の生徒は、デジタル学習資源や家庭学習に対する親の支援を受けられる可能性が低いと考えられる (OECD, 2020[2])。OECD諸国全体で、社会経済的に恵まれない学校の15歳の生徒の10人に1人以上が、家庭に静かに学習できる場所がないか、インターネットに接続できない。また、5人に1人は学校の課題のためにコンピュータを利用できない (OECD, 2020[21]) (図 2) 。

物理的な学習機会の欠如と経済的困窮によって、教育や職業訓練から離脱・脱落するリスクが高まっている。この危機の前からすでに、 OECD諸国平均で15~24歳の若者の10人に1人は、就学・就労をせず、職業訓練も受けていなかった (図3)。その経済的コストはOECD諸国のGDPの0.9~1.5%に相当する (OECD, 2020[3]) 。学校の閉鎖は脆弱な若者の暮らし良さ(well-being)も脅かしている。彼らは特殊教育(障害者など)、社会情緒的支援サービスだけでなく、毎日の栄養源として頼れる学校給食にも頼っている (OECD, 2020[22])

OECDの調査結果から、ソーシャル・ディスタンシングや隔離措置が若者に大きな心理的影響を及ぼし、ストレス、不安、孤独感などの原因となっていることが分かっている。これは、英国で実施された研究 (Etheridge B., Spanting L., 2020[23]) でも、米国でのそれ (McGinty EE et al., 2020[24])でも確認されており、若年成人(18~29歳)はパンデミックの到来以降、他のどの年齢層よりも極度に高いストレスを経験している。

過去のパンデミックの実証によると、ロックダウン措置の期間中は家庭内暴力が増加し、思春期の若者、子供、女性は家族や親密なパートナーからの暴力の被害を受けやすくなり、これが長期にわたって心理的影響を残す (OECD, 2020[1]) 。例えば、2014年に西アフリカでエボラ熱が流行した時期には、面接した子供の55%が暴力が増加したと報告した (UN, 2020[18])。WHOによると、COVID-19発生以来、暴力防止支援ホットラインへのオンライン相談の件数は5倍に膨れ上がり、欧州では女性と子供に対する家庭内暴力の緊急通報の件数が、前年同期比で60%増加した (WHO, 2020[6])

教師や同級生は社会情緒的支援を与えてくれるものなので、学校閉鎖は児童生徒の精神の健康にも影響する。教育の専門家も、子供に対する虐待に気付き、それを通報する手助けをするという意味で重要な役割を果たす (Campbell, 2020[25])。さらに、約70カ国で最終学年の重要なものを含め試験が延期または中止されており、そのことが若者と子供に不確実性、不安、ストレスを与えている (UN, 2020[18])

今回の危機が若者の心理社会的及び主観的幸福(well-being)にどのような影響を与えるかは、雇用の見通しと所得喪失、住宅の質、愛する人々の病気や死、基礎疾患や家庭内における弱者の有無など、若者の家庭や個人の状況にも左右される (OECD, 2020[3])

調査に参加したOECD加盟国のユース団体は、COVID-19パンデミックの長期的な影響についての質問に、高齢者の暮らし良さ(well-being)を最大の懸念事項として挙げている。これに続くのが、国際協力についての暗い見通し、若者の暮らし良さ、偽情報(フェークニュース)の拡散、公的債務の増加、人種差別であり、数は少ないが世代間の連帯も懸念事項とされている。似たような傾向はOECD加盟国以外のユース団体についても見られる(図4)

COVID-19の偽情報に関するOECD政策レポートでもこうした懸念が確認されている (OECD, 2020[26])。 2020年3月上旬に10カ国で実施された調査結果6 によると 、半数の市民がウイルスについて信頼できる情報を得るのが難しいと答えており、必要な時に信頼できる情報が不足していることを示している (Edelman, 2020[27])。若者は主な情報源としてソーシャルメディアを使う傾向が強いが、最近の調査によると、パンデミックに関する誤情報の88%がソーシャルメディアから発信されている (Brennen, 2020[28]) 。そのため、若者が偽情報に触れ、恐怖心を煽られ、信頼感が揺らぐ可能性は高い。

パンデミックの発生後、人種差別や出身国・地域の異なる人々を標的にした差別の報告件数が増加している (UNESCO, 2020[29])。調査結果によると、若者は人種にかかわる烙印(stigma)やCOVID-19パンデミックに関連し広く拡散された偽情報が、今後長く生き残ることを心配している。若者主導のイニシアチブ(第3節を参照)は、こうした課題に取り組むため、正しい情報を普及するとともに、少数者、先住民、移民など社会の最周縁部にいる社会的弱者への支援を行っている。

図4が示すように、大多数の若者が公的債務の水準についても懸念している。IMFによると、4月上旬の段階で、世界各国で承認された非常事態措置の総額は4.5兆米ドルを超えている(BBC, 2020[30])。OECD諸国の中には、4月中旬の段階で経済刺激策の額がGDPの20%に達した国もある(Elgin, C. et al., 2020[31])。OECD諸国のうち33カ国について、一般政府債務総額(対GDP比)平均は、2019年は110%だったが、2020年末までには128%(コロナ第2波が回避された場合のシナリオ)から137%(年内に第2波に見舞われた場合のシナリオ)まで膨れ上がると見込まれている (OECD, 2020[32]) 。これだけの規模の経済政策措置は長期にわたり社会や経済に爪痕を残し、世代間の公正という問題が最前線に押し出されることになる。人口高齢化が進む中、COVID-19危機による公的債務残高の上昇は、公財政の持続可能性という既存の課題をさらに深刻化させる可能性がある(Rouzet et al., 2019[33])。このことは、今日の意思決定と選択がコストの負担配分にどのような影響をもたらすのか、すなわち緩和策や回復策に伴うコストが、社会全体や世代間で公平に配分されるかという問題を提起している。

最近になり、ほとんどのOECD諸国で外出制限措置が段階的に解除されているが、感染の次の波を回避するためには、今後数カ月間は日常生活を変えることが不可欠である。政府が若者との信頼関係を築くことは、長期的に、危機対応や回復策への同意を形成し、それを成功させるうえで極めて重要である。近日公表予定の「若者の権利強化と世代間の公正に関するOECDグローバル報告書(OECD Global Report on Youth Empowerment and Intergenerational Justice)」 (OECD, 2020[14]) では、パブリックガバナンスが若者の信頼を構築すること、若者の自律的な生活への移行を支援すること、若者と公的機関との関係を強化すること、世代間の公正を確保することにおいて有益であることを明らかにしている。実際、OECDの実証によれば、特に透明性、高潔性、説明責任、関係者の参加に関する原則を促進するパブリックガバナンス措置を講じることが、制度や組織への信頼度を予測する強力なバロメーターとなっている ( (OECD, 2017[34]); (OECD, 2017[35])) 。COVID-19に関しても、こうした原則はより良い復興の前提条件となっている。

2007~2008年の金融危機後に損なわれた人々の公的機関への信頼は、10年以上経った今でもほとんど回復していない。2019年の調査では、自国の政府を信頼していると回答した人は、OECD諸国の全人口の半数に満たなかった(43%) (OECD, 2020[3])。国に対する信頼の欠如は特に若者の間で顕著である。国に対する信頼の欠如は特に若者の間で顕著である。2018年には、データが入手可能なOECD諸国のほとんどで、自国政府に対する若者の信頼度は、中高年の市民と比較して最も低いと報告されている (OECD, 2019[36]) 。さらに、OECD諸国の半数以上(37カ国中20カ国)で、若者の自国政府に対する信頼度は、全人口と比較して2006年以降低下している(図5)。金融危機は多くの点でCOVID-19危機とは異なっているが、当時の教訓は、若者を置き去りにしない復興策を考案していく上で重要な示唆を与えてくれる。

現在の状況では、国民の信頼は、政府に対してばかりでなく、今回の現状では、人々の政府への信頼だけでなく、感染症への政府の対応及び回復の能力への信頼も揺らいでいる。例えば、2020年4月27日に欧州議会が示した世論調査データ (European Parliament, 2020[37]) によると、調査が実施された大半の国々で政府の施策への支持は依然として高いが、市民の関心がより差し迫った健康不安から今回の危機が財政や経済に与える影響に移りつつある中で、支持は幾分低下している。G7の国々に関する最近の調査(4月9~13日実施)でも、その1カ月前の調査結果と比べて信頼度に著しい変化が見られ、信頼度が揺らいでいることがわかる (Kantar, 2020[38])

4月7~20日に実施されたOECD調査のデータによると、調査に参加した世界中のユース団体の合計のうち、43%がCOVID-19の大流行以来政府への信頼が高まった、36%が変わらない、21%が低下したと回答している。総合するとほとんどのユース団体が政府への信頼の度合いは高まったか変わらないと回答しているが、国別に見ると著しい差がある。例えば、OECD加盟国を本拠地とするユース団体で信頼が高まったと回答したのは40%だったのに対して、OECD加盟国以外を本拠地とする団体では55%だった(図6)。また、この図から、OECD加盟国のユース団体の38%が国への信頼は良くも悪くもなっておらず、変わらないとしていたことが分かる。

OECD加盟国と非加盟国とで信頼度の差がこのようにはっきり数字に表れる理由は簡単には説明できないが、介在する要因としては、COVID-19危機そのものの発現の仕方が国により異なること、政府の役割に対する国民の期待感に違いがあることなどが挙げられる。信頼度を高める要因としては、市民のニーズに応じ、公的機関や政策の結果が効果的かどうか、政府に成果を出す能力があるかどうかが、信頼度を変化させる可能性があると考えられる (Bouckaert, 2012[39])

COVID-19危機において、各国政府は、年齢別のデータ収集、ユース部門の支援を活用するためのボランティア・プラットフォームの設置などによって、若者への影響を軽減する様々な緊急対策を講じてきた。(コラム1)

政府の対策方法は、政府への信頼を左右する引き金の一つである (OECD, 2017[35]; OECD, 2020[14])。OECD信頼枠組み (OECD, 2017[35]) とも一致しているが、調査の回答者が強調している要素は、政府の反応の速さ(例えば、パンデミック期にデジタル手段を用いて公共サービスが利用できるようにすること)と信頼性(例えば、実証に基づく非常措置)の重要性である(図7参照)。高潔性と開示性(例えば、明確なオープンデータの提供)、公平性(例えば、社会的に最も弱い人々への支援)の重要性を挙げた回答者も多かった。

COVID-19のパンデミックから回復するための政府の計画と戦略には、相当の資源が集められることになるが、それは社会経済に長期的な影響をもたらすことになるだろう(第1節を参照)。その中で、各国政府は、回復計画で危機の予期せぬ影響に取り組むだけでなく現在および将来世代の暮らし良さを考慮に入れることで、「より良い復興」を遂げ信頼を回復する機会を手にする。

規則制定機能や財政・予算措置は、誰一人取り残さないために政府の手に委ねられた強力な手段である。

すでにいくつかの国々が、COVID-19危機からの回復策の中で公平性と包摂性を考慮すると公約している。例えば、欧州連合(EU)加盟国7 の気候・環境大臣 と欧州議会議員8 は、環境の改善をEUの長期回復戦略の必須要素とするよう要請している。世代間の公正に関する公約は、短期的な判断に左右されることなく、政府の構造、ツール、制度の中にしっかり組み込まれる必要がある。例えば、欧州委員会が提案する「次世代EU計画(Next Generation EU plan)」 (EC, 2020[40])は、「欧州グリーン・ディール(European Green Deal )」を復興に組み込み、「公正な移行(Just Transition)」基金を強化することで、COVID-19危機から環境に配慮しながら脱却する方法を概観している。これらはいずれも世代間の構成の重要性を明確にしている。もう一つの例として、英国のウェールズ政府は、回復策を評価する一般原則を収集するための枠組み (Welsh government, 2020[41])を採択している。この枠組みには、2015年将来世代のための幸福法(Well-being of Future Generations Act 2015)を参照することで、世代間の公正の原則を盛り込んでいる。幸福法制定の主旨は、ウェールズの公的機関の業務全般において世代間で長期的に考慮すべき事項を主軸とすることにある。

OECD諸国のおよそ4分の3カ国が、全国的な若者支援戦略を採択し、若者に関するビジョンの形成と若者向けのプログラムとサービスの提供を、行政の枠を越え一貫性のある方法で行っている。例えば、カナダ、ギリシャ、ニュージーランド、スロベニアでは、個人と社会の両方のレベルで、若者の危機対応能力の諸側面を対象とする全国的な若者支援戦略がすでに動き出している。こうした戦略を活用することで、資源を結集し対象を絞ったプログラムの運営ができるようになる。例えば、スロベニア共和国青少年局(Office of the Republic of Slovenia for Youth)では、COVID-19危機の影響を緩和し、デジタルによる若者支援活動部門の進展状況を把握するため、スロベニアのユース団体の活動についてオンライン調査を行った (Office of the Republic of Slovenia for Youth, 2020[42])

それと同時に、各国政府は、公共サービス(交通、社会サービス、都市計画など)を対象とした戦略から、経済部門(農業部門や観光部門など)を対象とした計画まで、数多くの部門別の戦略や計画を調整することになる。それによって政策当局は、全部門にわたる政府の活動を若者や将来世代により的を絞ったものにする機会を得られる。若者及び世代間で考慮すべき事項は、COVID-19への経済対策の中でも主軸に据えることもできる。例えば、カナダのCOVID-19経済対応計画(COVID-19 Economic Response Plan) (2020[43])では、若者が緊急対応給付金 を受け取り、スキルを開発し、職業経験を積み、現在の状況の範囲内でボランティアを通して社会に貢献できるようにする支援策を盛り込んでいる。

COVID-19が様々な年齢層の暮らし良さにどのような影響を与えているかを評価するには、年齢別の細分類データの入手が絶対不可欠である (OECD, 2020[14])。例えば、オーストリア、フランス、ドイツ、ニュージーランドでは、回復策が若者に及ぼすと考えられる影響の事前評価を行い、政策成果の包摂性を向上させるために、既存の「ユースチェック(youth checks)」を活用できる。また各国は、既存の持続可能性影響評価(Sustainability Impact Assessment, SIA)を活用することもできる。例えば、スイスのSIA枠組みは、環境・社会・経済の持続可能性について世代間で考慮すべき事項を法律、行動計画、公共プロジェクトに盛り込むことを目指している。徹底した事前評価が適用されていない場合、政府は回復策や規制に時限立法や義務的な見直し条項(obligatory review clauses)を含めることで対処することができる (OECD, 2020[44])

カナダ政府は、性別に基づく分析プラス (Gender-Based Analysis Plus: GBA+)の枠組みを用い、COVID-19危機における緊急支援と回復措置を含む政府の支出と政策の影響が男女間でどのように異なっているかを検証している (Wright, 2020[45])。この枠組みを用いて、政策やプログラムが社会のあらゆるグループに与える影響を評価することで、性別や年齢といった横断的な個別要因を確認することができる。年齢別の細分類データや指標は、施策の事前評価以外にも、世代間格差の拡大を回避するために回復段階の進捗を追跡する上でも必要となる。

ガバナンスツールは、回復のための公的資源を公正な方法で世代間に配分する役に立てることができる。例えば、ニュージーランドの「生活水準枠組み(Living Standard Framework)」 ([46])は、政策が暮らし良さの様々な側面に与える影響とともに、年齢層、性別、様々な社会経済的出自のグループ間の長期的な分配予測結果についても考察している。この生活水準枠組みはガバナンス構造全体に組み込まれており、その結果、2019年には初めて暮らし良さに関する優先事項を軸にした国家予算が組まれた。

また各国政府は、国家予算の編成、実績報告、財政の持続可能性分析の間口を広げるとともに、独立財政機関(independent fiscal institutions, IFIs) (OECD, 2014[47]) が持つ専門知識を活用することによってCOVID-19からの回復措置に世代間の視点を取り入れることができる。9 例えば、スロバキアの予算責任評議会(Council for Budget Responsibility, CBR)は、世代間の公正を公共財政の長期的な持続可能性と関連させ検討している (OECD, 2017[48]) 。韓国議会予算局(National Assembly Budget Office)は、世代間会計の技術を用い、ベースライン予測で求められた財政負担が異なる世代間でどのように配分されているかを分析している (OECD, 2017[48]) 。各国が危機対応で多額の財政資金を出動させている中で、公共財政の持続可能性を中長期的に維持することが今後不可欠になる。

OECD諸国の中には、世代間の公正に関する責任を果たすという政府の業績を把握するために、専門機関を設置しているところが数カ国ある。こうした機関の主な目的は、政治における短期主義と取り組み、政府の行動が今日の若者や将来世代の暮らし良さにどのような影響を与えるかを明らかにすることである。その独立性、具体的な機能、実施機構には大きな違いがあるものの、こうした機関は政府がCOVID-19からの回復計画を立て、学んだ教訓を分析する上で重要な役割を担うことができる。フィンランドの将来委員会(The Committee for the Future)、ドイツの持続可能な開発のための議会諮問委員会(Parliamentary Advisory Council for Sustainable Development)、ウェールズの将来世代コミッショナー(Future Generations Commissioner)などの機関は特に、政府の行動が世代間及びその他の持続可能性に関する公約に沿っているかどうかについて、政府の行動を監視し国民の関心を高めるという重要な役割を果たしている。

同様に各国政府は、「独立財政機関のための諸原則に関するOECD理事会勧告(Recommendation of the Council on Principles for Independent Fiscal Institutions)」 (OECD, 2014[47]) に従って、上述した回復策の財政的持続可能性を分析するにあたり、IFIsがすでに年齢別に異なる視点を組み込んで作成した分析を利用することができる。この分野は今後大いに進展する余地が残されている。2019年時点で、政府とIFI双方で作成された長期的な持続可能性分析について組織的に議論したOECD加盟国はわずか9カ国に過ぎなかった (図8)。最後に、各国政府は既存の監査や規制監督機関と協調して回復措置(とその若者への影響)が透明性の高い方法で実施されるよう、モニタリング、報告、評価機能を充実させる必要がある。それにより、公的部門の高潔性が疑われるリスクを軽減することができる。

パンデミックの発生は、特に若者の間で、ボランティアの形による連帯の高まりと符号している。例えば、英国のガーディアン誌が最近報じたところでは、国民保健サービスのボランティア制度におよそ75万人が登録し、さらに25万人が地元のボランティア・センターに参加している (Butler, 2020[49])。これは各国政府にとって、政策対応および回復計画の形成、共創、実施に若者を参加させることにより、若者の主体性をしっかり受け止める良い機会である。多くの政府がデジタルイニシアチブを推進して、例えばバーチャル・ハッカソンのような形で、若い市民を政府のCOVID-19対策と回復の取り組みに参加させている (コラム2)。最近では、オランダの首相を筆頭に、政府職員の中には、回復策の立案に子供、若者、ユース団体を参加させると明言する者も出るようになった (Pieters, 2020[50]) 。さらに、政治のレベルでは、アフリカ連合ユース使節(African Union Youth Envoy)が、パンデミックからの回復段階に若者主導のイニシアチブを拡大し、若者の相談に乗るために、アフリカ40カ国のユースリーダーたちと12回にわたってオンライン協議を行った (2020[51]) 。アフリカ連合はまた、コロナウイルス・アフリカ・ユース・フロント(African Youth Front on Coronavirus)というアフリカ連合の枠組みを立ち上げ、回復に向けた意思決定に若者を参加させている (2020[52])

各国政府は、意思決定における包摂性と長期的ビジョンを強化するために、例えば既存の機関の活用などにより、世代間の対話に若者、成人、高齢者を共に参加させるメカニズムを設置することもできる。「若者の権利強化と世代間の公正に関するOECDグローバル報告書(OECD Global Report on Youth Empowerment and Intergenerational Justice)」 (OECD, 2020[14]) の速報によると、全国規模のユース・カウンシルがあるOECD諸国は25カ国である。ユース・カウンシルは全国レベルよりも地方レベルの方が一般的で、OECD諸国では27カ国に存在する。政府や特定の省に附属する全国規模のユース・アドバイザリー・カウンシル(諮問会議)を持つOECD諸国もある(17カ国)。例えば、スロベニアでは、国と地方自治体の当局は、若者の生活と仕事に影響を及ぼし得る規制案については、ユース・カウンシルに報告することが法律で義務付けられている。

COVID-19危機により、若年労働者やユース団体だけでなく、組織に属さない若者もパートナーとして、人々、特に社会的弱者と政府の関連サービスと支援を知らない可能性が高い人々の暮らし良さを高める支援ができることが証明された。各国政府は、社会の危機対応能力を高め、将来のショックへの備えを強化するために、若者の今の結集力を捉え、これを維持し、基盤とすることが非常に重要である。

国によるユース・ボランティアのプログラムや戦略は、責任の所在を明確にし、能力開発の機会と適切な財政資金を提供することにより、共同体に若者が結集し続けるのを支えることができる。「若者の権利強化と世代間の公正に関するOECDグローバル報告書(OECD Global Report on Youth Empowerment and Intergenerational Justice)」 (OECD, 2020[14])の速報によると、OECD諸国の10か国中7カ国(68%)がこうしたプログラムを整備している。速報分析によると、ユース・ボランティア・プログラムのある国々の若者の方が、ボランティアを行う傾向が実際に強い。同様に、各国政府は、若者(特に社会的弱者)を非正規の教育や学外活動に参加させる若者支援活動に携わる人々を、若者の危機対応能力向上の取り組みに動員することもできる。現在、速報値があるOECD諸国のうち、若者支援活動戦略がある国は半数未満(44%) (OECD, 2020[14]) である。各国政府は、若者支援活動部門がCOVID-19危機の余波やデジタルによる若者支援活動などの新しい分野に対する備えができるよう、既存の戦略を適応させ新しい戦略を策定すべきである。

ユース団体は情報を仲間内で拡散させ、ウイルスの拡大を抑えるためにに迅速に行動を起こした。また、ユース団体は教育やピアツーピアの精神面のアドバイスなどのプログラムを利用できるようにし、外出制限中の若者や若年成人を支援している。新しいイニシアチブは、高齢者や感染リスクの高いその他のグループを支援すること、人種にかかわる烙印(stigma)や差別との闘いに焦点が当てられている(図 9)。こうしたイニシアチブは、孤独や不安に対処し、社会的団結を推進することで、学校閉鎖と支援サービスの停止の影響を緩和するための非常に重要な役割を果たしている。

図9は調査の結果に基づき、ユース団体が提供している支援の種類を示している。約4分の3の団体が、若い会員に自分や他人を守る方策について逐次知らせるためのオンラインのキャンペーンを立ち上げている。団体の過半数がデジタルやオンラインのツールに切り替え、若者に、心と体の健康、人種にかかわる烙印や差別への対処方法について実践的な助言を提供している。

例えば、ユース団体は危機発生時に広まった偽情報と闘うために、 #youthagainstcovid19という国際的なキャンペーンを立ち上げ、怪しい通説つぶし(myth-busting)や事実確認(fact-checking)ができるウェブサイトやリソースを図示、共有している。同様のキャンペーンは各国レベルでも始まっており、メキシコの#QuédateEnCasaはその一例である。

デンマークでは、ユース団体が政府と協力し、「コロナ禍で若者ができること(What can youth do under COVID-19)」 (Danish Youth Council, 2020[53]) というイニシアチブを通して危機の影響緩和に取り組み、ルーマニアでも若者が政府と協力して「教育から離れ引きこもらないで!(Do not isolate yourself from education!)」 (National Alliance of Student Organisations, 2020[54]) というキャンペーンを繰り広げている。こうしたイニシアチブでは、在宅勤務や自宅学習に対処する方法について若者に実践的なアドバイスをするとともに、オンライン会議を行うためのガイドラインの普及にも努めている。中東・北アフリカ(MENA)地域のユース団体は、デジタルツールを用いて外出制限期間中の若者を、対話セッションやスキルアップの取り組みに参加させている。モロッコの「若者とスマート自宅待機(Youth & Smart Confinement)」 (European Association for Local Democracy, 2020[55])というイニシアチブは、ソーシャルメディアで定期的にウェビナーを開催して、「芸術と自宅待機」、「デジタルツールの最も効果的な使い方」などのテーマで議論を行い、若者の社会参加を維持している。チュニジアでは、ユース開発国際機関(International Organization for Youth Development)が若者のためのオンライン講座を主催し、若者が自宅にいながら起業スキルを習得できるようにしている (2020[56])

ユース団体は、特に社会的弱者が日々の活動を継続できるようにする上でも重要な役割を果たしている。例えば、イタリアのユースNGO、「私たち(Nous)」は言葉の壁に直面している人に政府の対策を知らせるための多言語のビデオを公開した (Nous, 2020[57]) 。多くの団体が、危機下の高齢者を支援するためにボランティアで生活必需品、食料品、薬などの買い物をするキャンペーンを行っている。ヨルダンの「ご近所ウォッチ(Neighbourhood Watch)」 (Hayat Center for Civil Society Development (RASED), 2020[58]) や「みんな(Nahno) 」 (2020[59]) などはその一例である。オランダでは、「ユース・インパクト(Youth Impact)」 (Dutch National Youth Council, 2020[60]) というキャンペーンに高齢者の孤独を打開するためのプログラムを設け、オンラインのプラットフォームや電話を通して若者と高齢者の世代を結びつけている 。10

ユース団体は、時に政府と連携して、積極的に回復に向けて活動している。例えば、フィンランドの全国ユース・カウンシルでは、「若者の参加を促す7つの目標(Seven goals to keep young people involved)」 (2020[61])を発表し、全ての年代に対する医療サービス、職業訓練、雇用支援を暫定的に行うことでユース部門を強化しようとしている。また同カウンシルでは、政府職員を対象にオンラインの記者会見を行い、危機における若者主導の団体への最良の支援方法を知らせている (2020[61])

「若者のための人間らしく働きがいのある仕事グローバル・イニシアチブ(Global Initiative on Decent Jobs for Youth, DJY)」の枠組みの中で、欧州ユースフォーラム(European Youth Forum, EYF)は、世界中の若者を対象にCOVID-19の大流行が生活にどのような影響を及ぼしているかについて調査を始めた。調査結果は若者の発言力を強めるために活用される。

グローバル・イニシアチブの「若者の声(Youth Speak)」 (AIESEC Portugal, 2020[62]) や、ウクライナの「アピール・ペーパー(Appeal Paper)」 (National Youth Council of Ukraine, 2020[63]) は、若者が自分たちに関連する事柄の意思決定についての情報を得られるオンラインのプラットフォームを設置し、一般向けの活動とプログラムを提供している若者のコミュニティ内の組織やセンターが、政府の支援を受けられるようにしている。

国際青少年育成財団(International Youth Foundation, IYF)は「グローバル・ユース危機対応基金(Global Youth Resiliency Fund)」を設立し、人権保護、生活手段の入手先の公開、信頼できる情報入手先の拡散を目的とした地域や全国のユース団体のイニシアチブを資金面で支えている (2020[64]) 。MENA地域では、プロジェクトDAAM(研究、擁護、能力)が、社会的弱者、特に若者に焦点を当ててCOVID-19の影響に関する論文に研究助成金を提供している (2020[65])

1990~2005年に生まれた若者は、15~30年の人生の間に2008~2009年の金融危機と今回のCOVID-19パンデミックという2回の大きな世界的ショックを経験している。いずれの場合も、若者は、直接的に(例えば生徒・学生または求職者として)あるいは間接的に(例えば、家族が被った危機の余波により)影響を受けている。こうしたショックにさらされることで、若者は適正な雇用、健康、その他の暮らし良さの諸側面、将来のチャンスなどについて、長期間影響を受け続ける。将来のショックに備えて公的機関と政府が危機対応能力を高め、脆弱さへの対策を強化することは、今日の若者と将来世代の暮らし良さを確保する上で不可欠である。若者は、COVID-19パンデミックが発生する以前から、例えば環境に配慮した経済への移行を通じて、政策立案や包摂的で持続可能な社会の構築において、これまでよりも長期的な視点に立つよう最前線で要求し続けている。

例えば、欧州学生連合(European Students’ Union) (2020[66])が策定した」「全欧回復行動計画(The Pan-European Recovery Action Plan)」は、危機の余波を懸念する一方で環境保護への移行を提唱している。この行動計画は世界的な学生団体と共同で策定され、若者と連携した危機へのグローバルな対応を求めている。Y7の代表者はG7首脳に対して、医療の公平性の確保、人権保護、またCOVID-19危機後における若者に配慮したアプローチの採用を要求している (2020[67])。この団体は、今回の危機から得た教訓として、心の健康への支援、教育プログラムのデジタル化、若者のデジタルスキルといった分野で、投資を増加するよう求めている。

さらに、多くのユース団体が、COVID-19危機が持続可能な開発目標(SDGs)に及ぼす影響を分析しており、若者に関連したSDGsコミットメントが危機の影響で達成されないリスクが深刻だと指摘している。

また、ユース団体はそれぞれの国の政府に、若者にかかわる問題について内閣レベルでの代表制を強化するよう要求している。例えば、英国ユース・カウンシル(British Youth Coucil)は、COVID-19下の政策立案に若者の声を取り入れるため、若者担当大臣の創設を政府に求めている (2020[68]).

若者は、短期的な懸案事項と長期的目標とを橋渡しし、より公平で包摂的な政策成果を導いて社会の危機対応能力を築くために、公的機関、意思決定過程、公の協議おいて「結合組織」として行動することができる (OECD, 2018[69])。したがって、公的機関における危機対応能力の構築と脆弱さ対策、若者の権利強化は車の両輪として追及すべきである。

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本稿には、48カ国から若者が主導する90団体が参加し、2020年4月7~20日にOECDが実施したオンライン調査の結果が収録されている。この調査では、回答者に特に若者の教育の受けやすさ、雇用、心の健康、公職への参加がCOVID-19によってどのような影響を受けたかを尋ねた。また、長期的な不安と危機発生以後政府への信頼がどのように変化したか、またその変化の理由についても質問している。最後に、回答者となっているユース団体には、危機の影響を緩和するために採ったイニシアチブの種類(とその内容)について質問をした。

このような目的で作成された調査は、下記に掲載している。これは、ユース団体、ユース政策当局、OECD公的ガバナンス委員会代表などのネットワークを通じて配布された。調査は国や関係団体を代表するものではなく、国際的に、または各国内や地域で活動する様々なユース団体の見解を集めることが目的である。回答者は統計的に見ると代表標本ではなく、分析は回答者の自己選択バイアスを考慮に入れていない。したがって、統計的推定はできない。

回答者には、団体の特徴と回答する際に参照した国(国際的な団体でない場合)の情報を提供するよう求めた。また、団体のウェブサイトのリンクも提供するよう求めた。重要事項及び回答者に関する情報についての質問は、すべて必須項目になっている。ユース団体の活動が紹介されている妥当なURL/ウェブサイトが含まれている回答のみを、最後の分析に用いた。

  1. 1.

  2. 2.

  3. 3. 団体の名称

  4. 4. 団体のウェブサイト

  5. 5. Email

  6. 6. 本拠地としている国 注:団体は国際的に運営されている場合はそのようにお書きください。

  7. 7. COVID-19の感染拡大を抑え込む取り組みにどのように参加していますか、またはどのように参加する計画がありますか。

    1. a. 自分と他の人々を守るための措置について、若者に情報提供を続ける情報キャンペーンを実施する

    2. b. 心と体の健康、人種にかかわる烙印、差別への対処方法について、実践的なアドバイスを共有する

    3. c. 最も脆弱な若者(例えばホームレス、デジタル端末や医療サービスを利用できない若者)を支援する特別プログラムを実施する

    4. d. あなたの国の政府が実施するCOVID-19の感染拡大を抑えるプログラムに参加する

    5. e. 若者がサービス分野(例えば、教育プログラム、雇用の機会、訓練)に関与できるように、オンライン活動、ワークショップ、座談会を開催する

    6. f. その他:具体的にご記入ください(または上記に当てはまるものがない場合はn.aと記入してください)

  8. 8. COVID-19危機への対策として貴団体が実施しているイニシアチブを最大3つ挙げ、簡潔に内容を説明してください(例えば、世代間の連帯を促進する活動)。貴団体がプログラムを実施していない場合は、n.a.を記入してください。取り組みのウェブサイトも記入し、関係書類を下記までお送りください GOVyouth@oecd.org

  9. 9. 貴団体の見解として、若者がCOVID-19危機の影響緩和が最も難しいと感じているのは次のどの分野ですか。3つ選択してください。

    1. a. 家族及び友達との関係

    2. b. 教育

    3. c. 雇用

    4. d. 可処分所得

    5. e. 住居

    6. f. 身体的健康

    7. g. 心の健康

    8. h. 信頼できる情報の入手

    9. i. 個人の自由の制限

    10. j. その他:具体的にご記入ください(または上記に当てはまるものがない場合はn.aと記入してください)

  10. 10. 貴団体はCOVID-19危機の長期的影響をどの程度懸念していますか。5段階で評価してください。1:全く心配していない;5:非常に心配している

    [1. 全く心配していない;2. ほとんど心配していない;3. どちらともいえない;4. 心配している;5.非常に心配している]

    1. a. 若者の暮らし良さ:[1から5で評価]

    2. b. 高齢者の暮らし良さ:[1から5で評価]

    3. c. 公的債務:[1から5で評価]

    4. d. フェイクニュース:[1から5で評価]

    5. e. 人種差別:[1から5で評価]

    6. f. 世代間の連帯:[1から5で評価]

    7. g. 国際協力:[1から5で評価]

    8. h. その他:具体的にご記入ください:[1から5で評価]:

  11. 11. 危機の発生以来、あなたの政府への信頼はどのように変化しましたか。

    1. a. 非常に高まった

    2. b. 少し高まった

    3. c. 変化しなかった

    4. d. 少し低くなった

    5. e. 非常に低くなった

  12. 12. 質問11に対するあなたの回答について、説明してください。:

  13. 13. COVID-19危機の中で若者と世代間の連帯について、OECDにできることは何だと思いますか。

Miriam ALLAM, (✉ miriam.allam@oecd.org)

Moritz ADER, (✉ moritz.ader@oecd.org)

Gamze IGRIOGLU, (✉ gamze.igrioglu@oecd.org)

← 1. 本稿では、その目的に鑑みて、「若者(ユース)」を成人期を迎えるまでの期間と定義する。この期間の特徴は、人生における様々な移行を経験することである(例えば、学齢期を終え高等教育へ進学、または就職したり、両親の家を出て自分のアパートを借りるなど)。本稿では、統計的な一貫性を保つため、可能な限り、国連の分類に従って「若者(ユース)」を15~24歳としている。

← 2. OECDの仕事の質に関する枠組み( Job Quality Framework )は、収入の質、労働市場の安全性、労働環境の質という3つを基準として仕事の質を測定・評価する。Cazes, S., A. Hijzen and A. Saint-Martin (2015), Measuring and assessing job quality: The OECD Job Quality Framework, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 174, https://www.oecd-ilibrary.org/social-issues-migration-health/measuring-and-assessing-job-quality_5jrp02kjw1mr-en

← 3. 2007年から2014年までのデータを比較している。

← 4. 「トラウマ(scarring effects)」の要因は、人的資本の価値の下落と失業期間中の職業ネットワークの喪失である。雇用主も若いうちの失業期間を、若者があまり生産的でなくやる気もない徴だとみなす可能性がある。この傷は、若者の職業選好にも悪影響を及ぼす可能性がある (Heckman and Borjas, 1980; Ellwood, 1982)

← 5. COVID-19と若者に関するOECD調査(2020年)

← 6. ブラジル、カナダ、フランス、ドイツ、イタリア、日本、南アフリカ、韓国、英国、米国。

← 7. 最初の意見広告は4月9日にオーストリア、デンマーク、フィンランド、イタリア、ラトビア、ルクセンブルグ、オランダ、ポルトガル、スペイン、スウェーデンの環境大臣の連名で公表された。その2日後にフランス、ドイツ、ギリシャが加わった。最近では、アイルランド、スロバキア、スロベニア、マルタもこの訴えに参加している。

← 8. 欧州議会の環境公衆衛生食品安全委員会議長を務めるパスカル・カフィン(Pascal Canfin)氏のイニシアチブで4月14日に「グリーン・リカバリー同盟(Green Recovery Alliance)が設立された。政界からは欧州議会議員、企業のCEO、経済団体、欧州労働組合連盟、NGO、シンクタンクなどがこの同盟に参加している。

← 9. 独立財政機関は大半のOECD諸国に存在する。「独立財政機関(通称財政評議会、fiscal councils)は、公的資金によって賄われ、法律に制定された行政府または議会の下に設置された独立機関であり、政党から中立を保って監視や分析を行い、場合によっては財政や業績について勧告を行う。」

← 10. 世代間の公正に関する優良慣行についての詳細は下記ウェブサイトで入手できる: www.youthworkgalway.ie, www.ccfug.net, www.projetdaam.org, https://www.nuis.co.il/, https://www.unige.ch/asso-etud/sdsa/.

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