Au cours des six premiers mois de 2020, le COVID-19 a touché quasiment tous les pays et près de huit millions de personnes dans le monde. Tous les niveaux d’administration ont été amenés à travailler dans un contexte d'incertitude radicale et à opérer des arbitrages difficiles face aux défis qu’il pose sur le plan sanitaire, économique et social. Plus de la moitié de la population mondiale a subi un confinement assorti de mesures fortes visant à enrayer la propagation du virus. Au-delà de la tragédie humaine et sanitaire que représente le coronavirus, il est maintenant largement admis que la pandémie a provoqué la crise économique la plus grave de ces cent dernières années. L’OCDE prévoit un recul de l’activité économique mondiale de 6 à 7.6 % en 2020, selon qu’une deuxième vague épidémique se produira ou non avant la fin de l'année.

Les autorités infranationales – régions et communes – sont en première ligne dans la gestion de crise car elles sont chargées d’aspects fondamentaux des mesures de confinement, des soins de santé, des services sociaux, du développement économique et réalisent près de 60 % des investissements publics. Ces responsabilités étant partagées entre les différents niveaux d’administration, une coordination de l’action est indispensable.

La crise du COVID-19 a des incidences locales et régionales très hétérogènes et présente une forte dimension territoriale, ce qui a des conséquences significatives pour la gestion de crise et l’action des pouvoirs publics.

  • Incidences sanitaires et sociales : certaines régions, notamment les plus fragiles comme les zones urbaines défavorisées, ont enregistré un nombre de cas et une mortalité plus élevés. Les populations vulnérables ont elles aussi été plus touchées.

  • Incidences économiques : le degré d’exposition des économies régionales à la crise varie, tout au moins dans les premiers temps, en fonction de leur dépendance à l’égard des chaînes de valeur mondiales et de leur spécialisation dans des secteurs spécifiques comme le tourisme.

  • Incidences budgétaires : la crise entraîne une hausse des dépenses et une baisse des recettes des autorités infranationales et bien que son incidence sur leurs finances ne soit pas uniforme, elle devrait être durable.

Nombre de gouvernements nationaux et d’autorités infranationales sont intervenus rapidement pour faire face aux conséquences économiques et budgétaires de la crise et les dépenses engagées à cette fin par les pays sont nettement plus élevées qu’en 2008-2009. Deux tiers des pays de l’OCDE ont par exemple pris des mesures de soutien aux finances infranationales.

Ce document examine les trois dimensions précitées de la crise du COVID-19. Il présente des exemples de bonnes pratiques mises en œuvre dans les pays de l’OCDE et ailleurs pour atténuer les effets de la crise sur les régions et les communes. Il propose également dix points clés à retenir pour gérer les incidences territoriales du COVID-19 et leurs conséquences sur la gouvernance pluri-niveaux, les finances infranationales et l’investissement public, ainsi que d'autres éléments à prendre en compte par les dirigeants pour renforcer la résilience des régions.

  1. 1. Mettre en place des structures de coordination pluri-niveaux ou activer/réorienter les structures existantes réunissant les représentants des gouvernements nationaux et des autorités infranationales pour minimiser le risque de réponse fragmentaire à la crise.

  2. 2. Favoriser la coopération entre communes et régions pour mieux coordonner les interventions et limiter la course aux ressources en temps de crise.

  3. 3. Envisager une approche territorialisée pour la mise en œuvre des stratégies de déconfinement et les politiques de relance.

  4. 4. Saisir les opportunités offertes par le numérique pour faciliter la gestion de la crise à tous les niveaux d’administration : utiliser les données fournies par les outils numériques pour suivre et contrôler la propagation du coronavirus en prêtant une attention égale aux questions de confidentialité des données à caractère personnel ; mettre à profit les technologies numériques pour favoriser la continuité de la prestation de services, en tenant compte des disparités territoriales, économiques et sociales en termes d’accès.

  5. 5. Encourager un dialogue permanent entre les gouvernements nationaux et les autorités infranationales pour examiner les incidences du COVID-19 sur les budgets infranationaux en partageant des informations et des données et en prenant en considération l’hétérogénéité des conséquences de la crise. Aider les autorités infranationales à réduire le déficit lié à la baisse des recettes et à la hausse des dépenses pendant la crise du COVID-19 pour éviter le sous-financement ou le non-financement de missions et d'éventuelles compressions importantes des dépenses infranationales. Des programmes spéciaux de subvention pourraient aider à combler ces écarts. Promouvoir la participation des autorités infranationales aux plans de relance nationaux.

  6. 6. Étudier et mettre en place d'autres instruments et mesures budgétaires, temporaires ou permanents, et notamment des dispositifs fiscaux, un accès facilité au financement externe (dette) et des outils de gestion financière plus souples, modernes et innovants pour une gestion plus efficace des finances infranationales. Porter l’effort sur l’analyse de la gestion financière et l’amélioration de l’efficacité des recettes et dépenses, qui entre autres moyens, contribueront à rétablir la stabilité budgétaire à moyen et à long terme.

  7. 7. Renforcer l'aide nationale et infranationale aux groupes vulnérables pour éviter que leur situation ne se dégrade encore plus et faire en sorte que la phase de relance bénéficie à tous, notamment en simplifiant et en facilitant l’accès aux programmes d'aide, en proposant des services bien ciblés, en mettant en place des programmes de relance budgétaire adaptés ou innovants et en définissant les besoins de révision des politiques de péréquation fiscale.

  8. 8. Alléger la charge administrative qui pèse sur les services locaux et régionaux essentiels et ceux qui viennent en aide aux petites et moyennes entreprises, aux travailleurs indépendants et aux populations vulnérables. Les systèmes de passation des marchés publics devraient être adaptés pour apporter des réponses adéquates aux situations d’urgence, mais de manière limitée dans le temps.

  9. 9. Veiller à ce que les administrations publiques, à tous les niveaux, traitent de manière égale les PME qui se trouvent dans des situations comparables. Les autorités infranationales, qui ont une très bonne connaissance du contexte local, peuvent servir d’intermédiaires pour le soutien financier aux PME et aux travailleurs indépendants.

  10. 10. Recourir à l’investissement public à tous les niveaux d’administration pour soutenir durablement la relance post COVID-19 : éviter de l’utiliser comme variable d'ajustement ; limiter la fragmentation de l’allocation des fonds destinés aux investissements en réponse à la crise ; veiller à ce que les critères d'allocation soient guidés par les priorités stratégiques régionales ; intégrer des objectifs sociaux et climatiques dans les plans de relance conçus par les différents niveaux d’administration, et envisager l’introduction à tous les niveaux d’un critère de renforcement de la résilience pour l’attribution de fonds à des fins d'investissement public.

Le COVID-19 amène les gouvernements du monde entier à travailler dans un contexte d'incertitude radicale et à opérer des arbitrages difficiles face aux défis qu’il pose sur le plan sanitaire, économique et social. En moins de trois mois, au début de l’année 2020, la crise du COVID-19 est devenue une pandémie mondiale. Plus d’un milliard d’élèves et étudiants ont été concernés par la fermeture de leurs établissements au printemps 2020. En juin 2020, le virus avait gagné presque tous les pays et touché plus de huit millions de personnes dans le monde. Plus de la moitié de la population mondiale a subi un confinement assorti de mesures fortes pour enrayer la propagation de la maladie, à une échelle inégalée dans l’histoire.

Au-delà de la tragédie humaine et sanitaire que représente le coronavirus, il est maintenant largement admis que la pandémie a provoqué la crise économique la plus grave de ces cent dernières années. La désorganisation des chaînes d'approvisionnement mondiales, le fléchissement de la demande de biens et services importés, l’effondrement du tourisme international (OCDE, 2020[1]) et la diminution des voyages d'affaires, ou – le plus souvent – une combinaison de ces éléments, mettent à mal tous les secteurs de l’économie. Les mesures visant à enrayer la propagation du virus ont touché très durement les PME et les entrepreneurs (OCDE, 2020[2]). Le chômage et le nombre de demandeurs d’aides ont augmenté, parfois de manière spectaculaire. De nombreux pays ont engagé leur sortie du confinement et s’emploient maintenant à atténuer les effets de la crise économique. En l'absence de traitement, de vaccin ou de remède (à la date de juin 2020), de nombreux gouvernements adoptent des stratégies prudentes pour limiter le risque d'une deuxième vague.

Selon les estimations les plus récentes de l’OCDE publiées en juin 2020, l'activité économique mondiale devrait diminuer de 6 % en 2020 et le taux de chômage dans la zone OCDE pourrait passer de 5.4 % en 2019 à 9.2 %. Ce scénario est celui du choc unique. Dans le cas d'une deuxième vague épidémique provoquant un retour aux mesures de confinement, l’OCDE estime que l'activité chuterait de 7.6 %, avant de se redresser pour atteindre 2.8 % en 2021 (OCDE, 2020[3]).

Compte tenu de l'ampleur sans précédent et du caractère multiforme de la crise du COVID-19, les comparaisons avec les crises antérieures, et notamment la crise financière de 2008-2009, présentent d'importantes limites. La crise actuelle se révèle inédite car elle provoque à la fois un choc d’offre et un choc de demande et touche tous les secteurs et toutes les régions du monde. Il apparaît par ailleurs que les efforts déployés pour contenir la récession provoquée par le COVID-19 se soldent par une forte baisse de l’activité économique (Standard&Poor's, 2020[4]). La crise du COVID-19 a également des incidences locales et régionales très hétérogènes et présente une forte dimension territoriale, ce qui a des implications importantes pour l’action des pouvoirs publics visant à gérer ses conséquences. De ce point de vue, deux aspects essentiels sont à prendre en considération par les dirigeants :

  1. 1. La crise a eu un impact régional et local très inégal au sein même des pays. Certaines régions, et en particulier les plus fragiles comme les zones urbaines défavorisées, ont été frappées plus durement que d'autres. Les populations vulnérables ont elles aussi été plus touchées. Les conséquences économiques de la crise varient selon les régions, notamment en fonction de leur dépendance à l’égard des secteurs exportateurs et des chaînes de valeur mondiales et de leurs secteurs de spécialisation, par exemple le tourisme.

  2. 2. Les autorités infranationales – régions et communes – sont en première ligne dans la gestion de crise car elles sont chargées d’aspects essentiels des mesures de confinement, des soins de santé, des services sociaux, du développement économique et de l'investissement public. Ces responsabilités étant partagées entre les différents niveaux d’administration, une coordination de l’action est indispensable.

La pandémie du COVID-19 aura des répercussions à court, moyen et long terme sur le développement territorial ainsi que sur le fonctionnement et les finances des autorités infranationales. Face à cela, le court-termisme dans les interventions des pouvoirs publics est un risque. Pour renforcer la résilience des systèmes économiques et sociaux au niveau régional, les réponses immédiates à la crise doivent donc également comporter des priorités à plus long terme.

Comme toutes les pandémies, celle du COVID-19 a une dimension spatiale dont il faut tenir compte (McCoy, 2020[5]). Il est clair aujourd’hui (mi-2020) que les incidences de la crise du COVID-19 seront variables selon les pays, mais aussi d'une région ou d'une commune à l’autre au sein d'un même pays, tant du point de vue des cas déclarés que des décès dus au COVID-19. En République populaire de Chine (ci-après « Chine »), en juin 2020, 83 % des cas confirmés étaient concentrés dans la province de Hubei. En Italie, c’est le nord du pays qui a été le plus durement frappé ; l’une des régions les plus riches d’Europe, la Lombardie, a enregistré le plus grand nombre de cas (38 % au 10 juin 2020). En France, ce sont les régions de l’Île-de-France et du Grand-Est qui ont été les plus touchées. Aux États-Unis, la forte proportion de cas dans l'État de New York a diminué à mesure que le virus se propageait dans d'autres États, mais elle restait de 29 % au 12 juin. Au Canada, les provinces du Québec et de l’Ontario représentaient respectivement 55 % et 32 % du nombre total de cas au 11 juin. Au Chili, la région métropolitaine de Santiago concentrait 85 % des cas au 6 juin tandis qu’au Brésil, Sao Paulo enregistrait 21 % des cas au 11 juin. En Inde, l'État du Maharashtra enregistrait 32 % des cas confirmés dans le pays au 3 juin 2020. Enfin, en Russie, Moscou représentait 42 % du nombre total de cas enregistrés dans le pays au 5 juin. On observe également une forte concentration régionale de la mortalité liée au COVID-19 (Graphique 1).

Plusieurs facteurs contribuent à l’hétérogénéité des conséquences du COVID-19 et peuvent également expliquer les disparités constatées dans des pays aussi divers que le Canada, le Chili, la Corée et le Royaume-Uni. Le premier est lié à la façon dont les premiers groupes de cas se sont constitués. Dans nombre de cas, les grandes villes – du fait de liaisons internationales denses, notamment liées aux marchés internationaux, aux voyages d'affaires et au tourisme – ont été les points d’entrée du virus et ont été particulièrement touchées. Mais les premiers cas ont parfois été observés dans des régions rurales, et les régions comptant une forte proportion de personnes âgées peuvent également être gravement touchées, d’où la difficulté de caractériser ou de prévoir les points de départ potentiels du virus.

Dans les grands centres urbains, la proximité favorise la propagation du virus si des mesures de prévention, de protection ou de confinement ne sont pas appliquées suffisamment tôt. Cependant, il n’est pas possible d'établir une corrélation claire entre la densité de population et l'incidence de la maladie. Certaines villes d’Asie à très forte densité de population comme Singapour (5.6 millions d’habitants), Hong Kong (7.5 millions), Tokyo (9.3 millions) et Séoul (9.8 millions) ont connu une diffusion très limitée du coronavirus grâce à une action très volontariste, un dépistage précoce et un large traçage des contacts (OCDE, 2020[29]). Le problème n’est donc pas la densité en soi, mais la densité associée à la pauvreté, aux conditions de logement précaires et à l’accès limité aux soins de santé (Basset, 2020[30]). La pauvreté et l’accès aux hôpitaux sont des indicateurs plus importants que la densité.

Dans les villes, certains quartiers sont également plus touchés que d'autres. Ce sont souvent ceux où vivent les populations aux revenus modestes, comme le Bronx à New York ou la Seine-Saint-Denis en région parisienne. Les données du Département de la santé de la ville de New York montrent que l’arrondissement de Manhattan, qui possède pourtant la plus forte densité de population, n’a pas été le plus durement touché. Les décès sont concentrés dans des arrondissements moins densément peuplés, où les populations sont plus hétérogènes. Les principaux facteurs qui semblent expliquer la concentration de décès dus au COVID-19 aux États-Unis sont le surpeuplement des logements, la pauvreté, la ségrégation socio-économique et la participation à la population active (Basset, 2020[30]).

D'après le Bureau des statistiques nationales du Royaume-Uni (ONS), les régions les plus défavorisées d’Angleterre et du Pays de Galles ont connu un nombre disproportionné de décès dus au COVID-19 par rapport à d'autres régions moins défavorisées (Iacobucci, 2020[31]). L'étude de l’ONS souligne que la pauvreté et la densité de population augmentent considérablement le risque de décès par coronavirus. Au Pays de Galles, par exemple, les régions les plus défavorisées ont enregistré près de 45 décès par COVID-19 pour 100 000 habitants, contre 23 pour 100 00 habitants pour les régions moins défavorisées (Iacobucci, 2020[31]). Le Graphique 2 montre que nombre des régions les plus pauvres du Royaume-Uni sont aussi les régions les plus touchées par le COVID-19. Bien que la densité et les conditions de logement précaires jouent un rôle dans la propagation du virus, les capacités du système de santé et l’existence de comorbidités (p. ex. hypertension, obésité et diabète) souvent corrélées avec le niveau de revenu et le niveau d’études figurent également parmi les déterminants de la mortalité liée au COVID-19.

La plupart des pays, régions et villes n'étaient pas bien préparés à cette pandémie, et ce pour plusieurs raisons : i) ils ont sous-estimé le risque lors de l'apparition des premiers cas ; ii) nombre d’entre eux n’avaient pas de plans de gestion de crise en cas de pandémie (à l’exception des pays asiatiques qui avaient déjà connu la pandémie de SRAS et d'autres, comme les pays nordiques, qui sont tenus d’en élaborer) ; iii) ils manquaient d’équipements essentiels comme les masques et iv) ils avaient dû absorber une baisse des dépenses et des investissements publics dans le système de soins et les hôpitaux. Entre 2008 et 2018, c’est-à-dire depuis le début de la « grande récession » provoquée par la crise financière de 2008, le nombre de lits d’hôpitaux par habitant a en effet baissé dans la quasi-totalité des pays de l’OCDE, de 0.7 % par an en moyenne.

Par ailleurs, toutes les régions ne disposent pas des mêmes armes pour faire face à la crise. Les disparités régionales dans l’accès aux soins de santé, mesurées en nombre de lits d’hôpitaux pour 1 000 habitants, sont très prononcées dans certains pays (Graphique 3). Elles ne semblent pas être liées au caractère décentralisé ou non des dépenses de santé. Cela étant, le nombre de lits d’hôpitaux n’est qu'un indicateur limité de la capacité effective du système de santé et de la qualité des soins. La densité médicale et la répartition géographique des professionnels de santé, ainsi que la qualité des équipements hospitaliers, sont également des facteurs importants. Des études montrent que les disparités régionales en termes de résultats de santé ne se sont pas accentuées après la décentralisation des dépenses de santé en Espagne et en Italie (Lopez-Casasnovasa, Costa-Font et Planas, 2005[36] ; Bianco et Bripi, 2010[37]). De même, une étude récente du Réseau sur le fédéralisme financier de l’OCDE a montré que les coûts hospitaliers sont plus faibles dans les pays où la décentralisation administrative est plus importante, même en tenant compte des traitements particuliers (Kalinina et al., 2019[38]). En tout état de cause, les débats portant sur la concentration et la décentralisation doivent établir une distinction entre les différentes catégories de soins, et notamment entre soins de santé de base et soins intensifs. Pour les soins les plus spécialisés, des raisons évidentes de qualité militent en faveur d'une concentration (mais pas nécessairement d’une centralisation) des services. Dans ce cas, il convient néanmoins de s’assurer que les durées de déplacement vers les centres de soins ne fassent pas obstacle à l’accès aux services.

Les autorités infranationales sont en première ligne dans la gestion de la crise sanitaire du COVID-19 et de ses incidences économiques et sociales. Elles partagent avec les administrations centrales et les organismes de sécurité sociale des responsabilités importantes dans les différents secteurs touchés par la crise du COVID-19. Dans de nombreux pays, elles gèrent des composantes essentielles du système de santé allant des soins primaires aux soins secondaires, ainsi que les hôpitaux, et représentent en moyenne 25 % des dépenses publiques de santé (Graphique 4).

Depuis le début de la crise, les régions et les villes doivent faire face aux besoins sociaux urgents des personnes âgées, des enfants, des personnes handicapées, des sans-abris, des migrants et des autres populations vulnérables, tous touchés directement ou indirectement par le coronavirus. Dans de nombreux pays, les autorités infranationales sont responsables des services sociaux et des transferts sociaux. Elles jouent également un rôle important dans l’organisation de l’enseignement (50 % des dépenses publiques d'éducation). Ce sont elles qui gèrent la fermeture, puis la réouverture des établissements scolaires dans le respect de mesures sanitaires très strictes.

Les autorités infranationales veillent à la continuité des services publics en période de crise en les adaptant au besoin, tout en assurant la protection de leurs propres agents. La continuité des services essentiels comme la distribution d’eau et l’assainissement, la collecte et le traitement des déchets, le nettoyage des rues et la salubrité publique, les transports publics, l’ordre et la sécurité publics ainsi que les services administratifs de base est une attente des citoyens, d’autant plus qu’il s’agit souvent de services dont la bonne exécution est fondamentale pour la gestion de la pandémie. Dans certains pays, les services d’urgence et la police sont gérés par l’État, les régions et les communes, et ils ont été mobilisés lors du confinement pour assurer des opérations de contrôle, de sécurité et de secours.

Les autorités infranationales interviennent en maintenant les services essentiels ou en les réajustant s’il n’est pas possible de les assurer intégralement, ainsi qu’en développant ou en améliorant l'accès aux services à distance (consultations de télémédecine, enseignement à distance). La situation d'urgence a également conduit nombre d’entre elles à prendre des initiatives qui ne relevaient pas nécessairement du leurs compétences, soit parce que cela leur a été demandé par l’administration centrale, soit parce qu’elles ont décidé de le faire compte tenu des urgences qui se présentaient.

La crise du coronavirus fait l'objet de nombreuses comparaisons avec la crise financière mondiale de 2008, mais l’ampleur, l’origine – endogène en 2008, exogène en 2020 – et les effets de ces deux crises sont radicalement différents, tout comme leurs incidences territoriales, plus hétérogènes dans la crise du COVID-19 en 2020 que lors de la crise de 2008.

Les incidences économiques de la crise du COVID-19 varieront aussi d’une région à l’autre, selon la dépendance de chacune à l’égard des secteurs exportateurs et des chaînes de valeur mondiales. Ainsi, les régions dont l'économie est fortement tributaire du secteur touristique seront plus touchées que les autres. Les régions entourant les capitales et autres régions métropolitaines sont relativement plus exposées à un risque de dégradation de l’emploi que d’autres (OCDE, 2020[40]). Aux États-Unis, par exemple, une analyse des données économiques et des données concernant les infections dans les comtés réalisée par Brookings montre qu’il continue d'y avoir une forte concentration des cas nationaux de COVID-19, mais aussi que les comtés et les régions métropolitaines les plus durement frappés constituent le cœur même de la capacité productive du pays. D’après Brookings, les cinquante comtés les plus touchés aux États-Unis « génèrent plus de 60 millions d’emplois et 36 % du PIB national » (Muro, Whiton et Maxim, 2020[41]).

Les répercussions de la crise du COVID-19 sur l’emploi local et le PIB pourraient varier sensiblement d’une région à l’autre au sein des pays. Le degré d’exposition des régions aux chaînes de valeurs mondiales, leur spécialisation sectorielle et la proportion élevée d’emplois non conventionnels sont des facteurs qui peuvent contribuer à expliquer ces différences. L’estimation du nombre d’emplois potentiellement menacés en raison des mesures de confinement est un moyen d'évaluer l’impact territorial de la crise du COVID-19. Les calculs peuvent être réalisés en se basant sur certains secteurs d'activité considérés comme étant à risque dans une région, conformément à une récente note de l’OCDE sur les conséquences économiques des mesures de confinement (OCDE, 2020[42]).

Il existe d'importantes disparités régionales dans la part d’emplois potentiellement menacés à court terme du fait des mesures de confinement, qui va de moins de 15 % à plus de 35 % dans 314 régions de 30 pays de l’OCDE et 4 pays européens hors OCDE (Graphique 5). Dans une région sur cinq de l’OCDE/UE, les mesures de confinement liées au COVID-19 mettent en péril plus de 30 % des emplois (OCDE, 2020[40]). Dans l’immédiat, ce sont les destinations touristiques et les grandes villes qui pâtissent le plus de ces mesures, ce qui s’explique en partie par le poids du tourisme et de la consommation locale (grande distribution, commerce de proximité et établissements du secteur de l’hôtellerie-restauration comme les cafés et restaurants) dans leur économie. L’ampleur réelle du déclin économique dans les destinations touristiques dépendra en grande partie du niveau de reprise des activités durant la haute saison touristique.

Plus les mesures de confinement se prolongent, plus le risque pour les économies régionales est élevé. Des travaux antérieurs de l’OCDE montrent que la reprise au lendemain de la crise financière mondiale de 2008 a été longue dans les pays de l’OCDE. Sept ans après le début de la crise, le PIB par habitant restait inférieur à celui enregistré auparavant dans plus de 40 % des régions de l’OCDE et de l’UE.

Les incidences économiques et financières de la crise et leur dimension territoriale devraient s’uniformiser à plus ou moins long terme. Toutes les régions seront touchées par une baisse de l’activité économique. Les différences qui subsisteront entre elles (gravité, décalages) dépendront de leur tissu économique.

La possibilité d’exercer des activités professionnelles à distance joue un rôle important dans l’atténuation de l’impact économique et du coût des mesures d’endiguement du COVID-19. Elle dépend en grande partie des tâches effectuées, car celles-ci peuvent être de nature très différente y compris sur un même lieu de travail. Dans une université, par exemple, les chercheurs pourront souvent continuer à travailler en étant confinés ou en respectant la distanciation sociale, tandis que le personnel de la cantine pourra être contraint de cesser ses activités ou de les réduire fortement.

L’OCDE a estimé le pourcentage d’emplois susceptibles d’être exercés à distance dans les régions de l’OCDE selon les tâches effectuées1. Ses travaux montrent que les possibilités de télétravail sont inégalement réparties au sein des pays. La part des emplois pouvant être exercés à distance est plus élevée pour les populations urbaines, avec un écart de 9 points de pourcentage par rapport aux populations rurales (OCDE, 2020[43]). Dans la plupart des cas, ce sont les grandes villes et les régions autour des capitales qui offrent les plus larges possibilités de télétravail (Graphique 6). Ces capacités pourraient contribuer à des différences territoriales en termes de résilience. En moyenne, l’écart entre les régions où les possibilités de travail à distance sont les plus élevées et celles où elles sont les plus basses est de 15 points de pourcentage. Il est supérieur à 20 points de pourcentage aux États-Unis, en France, en Hongrie et en République tchèque, du fait des possibilités de télétravail plus élevées qui existent dans leurs capitales. On notera que ces conclusions partent du principe que tous les travailleurs, indépendamment du lieu où ils se trouvent, ont accès à une connexion Internet performante et à l’équipement adéquat. Or, les disparités territoriales pourraient bien influer sur l’aptitude de ces possibilités théoriques à se concrétiser en possibilités réelles de télétravail.

Les incidences du COVID-19 sur les finances infranationales sont très hétérogènes selon les pays, les niveaux d’administration, les régions et les communes. Ces différences sont dues à cinq grands facteurs (Graphique 7). Le premier est le degré de décentralisation du pays, et en particulier la répartition des responsabilités en matière de dépenses. Le rôle des régions et des villes dans la gestion de crise peut varier en fonction de l’étendue de leurs compétences. Le deuxième facteur concerne la nature des ressources budgétaires des autorités infranationales, et en particulier leur sensibilité aux fluctuations économiques. Le troisième facteur est la souplesse budgétaire, en d’autres termes la capacité des autorités infranationales à absorber les chocs exceptionnels et à adapter leurs dépenses et leurs recettes aux besoins urgents. Le quatrième facteur est la santé budgétaire ou la situation financière, c’est-à-dire le solde budgétaire et l’endettement de l’autorité infranationale, ainsi que le niveau de liquidités et l’existence de provisions. Enfin, les incidences financières dépendent également dans une large mesure de l'étendue et de l’efficacité des mesures d’aide mises en place aux niveaux d’administration supérieurs. Tous ces facteurs doivent être pris en compte pour analyser et comparer les incidences financières de la crise actuelle sur les régions et les communes dans les différents pays.

Les incidences budgétaires sont difficiles à quantifier car la crise n’en est qu’à ses débuts. Il existe de nombreuses incertitudes quant à sa gravité, sa durée, sa variabilité selon les territoires et l’efficacité des dispositifs d'aide mis en place par les pouvoirs publics au niveau infranational, national et international. Le temps est un autre facteur à prendre en considération. Les effets de la crise à court terme ont été bien identifiés, mais elle aura d'autres incidences – probablement beaucoup plus marquées – sur les finances infranationales à moyen et à long terme.

À ce stade, on ne peut que décrire les différents types d'incidences et relever des tendances. Le Graphique 8 montre les chocs successifs et les effets en cascade qu’ils peuvent avoir : ainsi, la crise sanitaire a vite évolué en une crise économique et sociale qui a rapidement motivé l’adoption de plans de relance mobilisant les finances publiques. La récession et les mesures budgétaires discrétionnaires pourraient entraîner une crise des finances publiques associée à une crise de la dette publique. Tôt ou tard, les pays devront rééquilibrer leurs finances publiques. L’adoption de plans d'assainissement des finances publiques ferait peser une charge supplémentaire sur les budgets infranationaux et l’investissement public risquerait alors de devenir une variable d'ajustement comme cela a été le cas notamment après 2010, avec une forte baisse de l'investissement public observée jusqu’à une date récente dans les pays de l’OCDE et de l’UE. Les effets de cette crise « systémique » se manifestent à deux niveaux : sur les « stocks » des administrations infranationales (actifs et passifs) et sur les « flux », c’est-à-dire leurs budgets (dépenses et recettes).

Les effets sur les stocks concernent les actifs détenus par les autorités infranationales et leur passif. Les actifs et passifs financiers et physiques seront probablement touchés mais cela dépendra de divers facteurs comme l’évolution des prix de l’immobilier, des réserves d'assurance, des caisses de retraite, de la valeur des entreprises locales, etc. Aux États-Unis, par exemple, la crise et l’effondrement des marchés boursiers ont révélé la fragilité des régimes de retraite publics, aggravant encore la crise de solvabilité de nombreux régimes de pension et mettant en péril les futures prestations de retraite des employés du secteur public au sein des États et au niveau local. Moody’s Investors Service estime que bien que les marchés aient encore la capacité de rebondir, le plongeon des marchés boursiers a effacé 1 000 milliards USD en valeur sur les portefeuilles des retraites publiques, ou près de 21 % des actifs qui financent les plans de retraite des employés des administrations des États fédérés et locales (The Washington Post, 2020[44]).

Les entreprises publiques locales sont elles aussi particulièrement exposées à la crise liée au COVID-19. Certaines souffrent de l’arrêt ou du ralentissement de l’activité, en particulier dans le secteur du tourisme, de la culture, des loisirs et des transports. Les faillites d’entreprises et les menaces qui pèsent sur la capitalisation, les actions et autres participations concerneront les autorités infranationales en tant qu’actionnaires (FEPL, 2020[45]).

Les finances des administrations infranationales seront durement frappées : les fortes pressions sur les dépenses et la baisse des recettes provoqueront un accroissement des déficits et de la dette. Bien que la crise exerce déjà une pression immédiate sur les dépenses de santé et les dépenses sociales, ainsi que sur certaines catégories de recettes, c’est à moyen terme que l'incidence la plus forte est attendue. Les gouvernements nationaux, les associations de pouvoirs locaux et diverses entités ont commencé à estimer les incidences budgétaires à court et à moyen terme pour préparer et réviser les budgets, ainsi que pour concevoir des mesures appropriées en soutien aux finances infranationales (Encadré 1). Comme cela a déjà été souligné, ces estimations restent fragiles et sont régulièrement mises à jour.

Du fait de la crise, les régions et les villes sont amenées à accroître leurs dépenses dans divers secteurs. Cela aura des incidences plus ou moins marquées selon l'étendue de leurs responsabilités en matière de dépenses. Dans de nombreux pays, les autorités infranationales ont en charge des aspects essentiels des systèmes de soins et de santé, et notamment les services d’urgence et les hôpitaux. En 2018, les dépenses de santé représentaient 18 % des dépenses infranationales au sein de l’OCDE, en moyenne pondérée. Les autorités infranationales prennent également en charge une part importante des dépenses dans le domaine de la protection sociale, particulièrement touché par la crise du COVID-19, et notamment les dépenses d'aide sociale et les prestations sociales (14 % des dépenses infranationales). Au-delà de leurs responsabilités dans le domaine social et de la santé, les autorités infranationales interviennent dans d'autres secteurs essentiels touchés par la crise, dont l'éducation (premier poste de dépenses représentant 24 % des dépenses infranationales), l'administration publique (15 %), le développement économique et le transport (13 %), l’ordre et la sécurité publics (7 %) et les services essentiels (déchets, eau, etc.). Dans ce contexte de crise, les autorités infranationales doivent assurer un certain nombre de missions complexes et coûteuses. Elles doivent tout d'abord gérer la fermeture totale ou partielle de certains services et installations puis leur réouverture, veiller à la continuité des services publics essentiels, adapter les services pour qu'ils puissent être assurés physiquement (transports publics, collecte des déchets, nettoyage des espaces publics) ou virtuellement (consultations de télémédecine, enseignement à distance, paiement des impôts locaux, accès à l'information gouvernementale, etc.) et permettre à leurs responsables et agents de travailler à distance. Enfin, dans de nombreux pays, les autorités infranationales contribuent aux politiques de soutien aux petites et moyennes entreprises et aux travailleurs indépendants, ainsi qu’aux investissements dans les infrastructures. Bien que certaines dépenses soient temporairement réduites (consommation intermédiaire, par exemple essence) ou différées dans le temps, la tendance est à l’augmentation de la plupart des dépenses infranationales à court terme (dépenses d'urgence) mais également à moyen terme, pour mettre en œuvre les stratégies de déconfinement et les programmes de relance.

Dans un certain nombre de pays de l’OCDE, les États, régions et communes ont en charge une partie des dépenses relatives aux services de santé et aux hôpitaux publics. Les dépenses de santé des autorités infranationales représentent 24.5 % environ du total des dépenses publiques de santé dans l’OCDE2 (Graphique 4) et 12 % du total des dépenses infranationales3. Cela dit, le degré de décentralisation du secteur de la santé est très variable. La typologie élaborée par l’OCDE pour rendre compte du niveau de décentralisation du secteur de la santé dans ses pays membres (Encadré 2) se fonde sur la combinaison de trois ratios mesurant les dépenses de santé infranationales i) en pourcentage du total des dépenses publiques de santé (Graphique 4) ; ii) en pourcentage du total des dépenses infranationales et iii) en pourcentage du PIB.

Les autorités infranationales ayant des responsabilités diverses sur le plan des services de santé, la crise aura des incidences inégales dans le secteur public à l’échelon infranational. Dans la plupart des pays fédéraux, la santé est une compétence des administrations des États, qui sont responsables des soins secondaires, des hôpitaux et des services médicaux spécialisés. Dans les pays unitaires où les soins de santé relèvent presque exclusivement des régions, les autorités régionales peuvent également jouer un rôle important (p. ex. Danemark, Italie et Suède). En général, les attributions des municipalités dans le domaine de la santé concernent plutôt les services de soins primaires et la prévention. Cela dit, dans certains pays, les communes ou les organismes de coopération intercommunaux peuvent avoir de vastes responsabilités en ce qui concerne les services et les infrastructures de santé.

Bien qu’il soit trop tôt pour présenter des données budgétaires, la crise sanitaire actuelle entraîne d'importantes hausses des dépenses de santé des autorités infranationales. Celles-ci sont liées aux dépenses visant à acquérir des équipements et consommables de santé (masques, respirateurs, tests, équipements de protection, etc.), aux dépenses de personnel (emploi de personnel soignant temporaire, paiement des heures supplémentaires, primes) et aux dépenses liées aux tâches supplémentaires comme le nettoyage et la désinfection, la construction et la transformation d’installations d'urgence temporaires, le transport médical, etc. Les autorités locales participent désormais aussi à la distribution de masques et aux programmes de dépistage et de recherche des contacts en partenariat avec les autorités régionales et les gouvernements nationaux.

La crise du COVID-19 pèse lourdement sur les dépenses de protection sociale car elle touche des groupes de population qui ont des besoins divers et souvent complexes. Ce sont notamment les personnes âgées et dépendantes, celles qui présentent des maladies chroniques ou de longue durée, les familles pauvres et à bas revenu, les sans-abris, les ménages non assurés, les travailleurs informels, les migrants, les jeunes, les étudiants et les enfants à risque, les personnes handicapées, les personnes isolées, les femmes et les enfants exposés à la violence domestique et la population autochtone.

Dans les pays de l’OCDE, les administrations infranationales réalisent 14 % des dépenses publiques consacrées à la protection sociale (Graphique 4), mais ce pourcentage est bien plus élevé dans les pays où les autorités infranationales ont d’importantes responsabilités en matière de protection sociale (p. ex. Allemagne, Autriche, Belgique, Japon, pays nordiques et Royaume-Uni). Il existe de grandes disparités entre les pays de l’OCDE en matière de dépenses de protection sociale. En pourcentage des dépenses des administrations infranationales, ces dépenses peuvent s’échelonnent entre 56 % pour le pays occupant la tête du classement, environ 35 % pour l’Irlande et le Royaume-Uni et moins de 10 % dans dix pays de l’OCDE. Ces différences montrent que le niveau d’implication des autorités infranationales en matière de services sociaux n’est pas le même partout, bien que l'échelon local soit souvent le premier recours des citoyens dans le besoin. Même si la protection sociale ne relève pas de leur compétence, elles doivent souvent répondre aux urgences sociales.

Durant la crise, les autorités infranationales ont pris des initiatives pour apporter une aide sociale ou un soutien de la collectivité aux populations vulnérables (OCDE, 2020[60]). À plus long terme, les dépenses sociales continueront probablement d'augmenter car il faudra financer davantage de prestations sociales du fait de la hausse du chômage et du nombre de demandeurs d’aide. Les allocations chômage, le revenu minimum garanti, les allocations familiales, les aides au logement, les aides d’urgence, les prestations de vieillesse, etc, accentueront la pression sur les dépenses sociales des autorités infranationales.

Au sein de l’OCDE, les affaires économiques4 représentent en moyenne 13.6 % des dépenses infranationales. Les autorités infranationales représentent près de 34 % du total des dépenses publiques dans le secteur (Graphique 4), bien que ce pourcentage soit supérieur à 50 % dans certains pays (p. ex. Autriche, Belgique, Espagne et Japon) et atteigne 69 % aux États-Unis. Certaines administrations d’États fédérés et régionales, ainsi que des autorités locales, ont pris très tôt des mesures pour soutenir leurs économies locales et en particulier les PME, les travailleurs indépendants, les travailleurs informels et les secteurs durement touchés comme le tourisme, le commerce, la restauration, etc. (voir partie Perspectives d’avenir : débats en cours et autres questions). À plus long terme, les autorités infranationales pourraient également être appelées à participer en tant qu’investisseurs publics majeurs à des plans de relance axés sur l’investissement public pour compenser le recul de l’investissement privé.

La crise du COVID-19 entraînera probablement une baisse importante des recettes des autorités infranationales due à une diminution des recettes fiscales, des redevances et droits payés par les usagers et des revenus tirés des actifs physiques et financiers. L'incidence sur les finances des autorités infranationales dépendra néanmoins de l’importance relative de chacune de ces sources de recettes. Dans les pays où les ressources financières des autorités infranationales proviennent en grande partie de transferts de l’État (p. ex. Estonie, Lituanie, Mexique, République slovaque), les effets négatifs pourraient être limités, notamment si l’État décide de maintenir le niveau de ces transferts, voire de les augmenter pour aider les autorités infranationales à faire face à la hausse des dépenses liée à la crise5. Dans les pays où les autorités infranationales tirent principalement leurs revenus de taxes, de droits d’usage, de redevances et des revenus d’actifs (Graphique 10), l’incidence pourrait être plus grande, bien qu’elle dépende de la sensibilité de ces ressources aux fluctuations économiques et aux décisions des pouvoirs publics.

La pandémie de COVID-19 devrait entraîner une forte baisse des recettes fiscales propres et partagées. La baisse de l’activité économique, de l’emploi et de la consommation due au COVID-19 et notamment aux mesures de confinement diminuera automatiquement les rentrées fiscales au titre de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP), de l’impôt sur les bénéfices des sociétés (IBS) et de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Ce phénomène pourrait s’amplifier sous l’effet des mesures fiscales contracycliques prises par les gouvernements nationaux et les autorités infranationales dans le cadre des programmes de relance, comme les allègements et exonérations fiscales, les reports d’impôt et la baisse des taux d’imposition. Pour aider les ménages et les entreprises, de nombreuses autorités régionales et communes ont également adopté des dispositifs d’allègement fiscal contenant pour la plupart des mesures qui entraîneront une baisse des rentrées fiscales dans les budgets des autorités infranationales. Une augmentation des incidents de paiement pourrait également contribuer à une diminution des recettes fiscales. Les recettes des autorités infranationales étant souvent basées sur l’activité de l’année antérieure (impôt sur le revenu, p. ex.), la plupart d’entre elles verront la situation s’aggraver en 2021 voire en 2022, indépendamment de l’intensité de la reprise au plan national.

Outre les impôts nationaux, propres ou partagés, le déclin de l’activité économique pourrait également avoir une incidence sur de nombreuses autres taxes infranationales. Parmi ces dernières figurent :

  • l'impôt sur les sociétés. On peut citer en exemple l’impôt municipal sur les sociétés en Allemagne (Gewerbesteuer, 44 % des recettes fiscales municipales) et en Autriche (Kommunalsteuer, 68 % des recettes fiscales municipales), l’impôt commercial communal au Luxembourg (91 % des recettes fiscales municipales) et la contribution économique territoriale en France, comprenant la contribution foncière des entreprises (CFE) et la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

  • les taxes sur les activités économiques comme la taxe régionale sur les activités productives (IRAP) en Italie, l’impôt local sur le revenu en Corée et en Japon et la taxe de résidence au Japon, prélevée sur les revenus des personnes physiques et des sociétés.

  • les impôts liés à l'activité immobilière comme les taxes sur les transactions immobilières, les permis de construire et droits de construction.

  • les taxes liées à la consommation des ménages et des sociétés, par exemple les taxes sur les ventes, les carburants, les produits énergétiques, les véhicules automobiles et les loisirs, la publicité et les jeux, la taxe de séjour, etc.

  • les recettes fiscales des secteurs producteurs de biens.

Les impôts périodiques sur le patrimoine foncier et la propriété immobilière devraient être moins touchés car il s'agit d'une source de revenus moins sujette à des fluctuations. Cela dit, s'ils sont calculés sur la base de la valeur de marché d’un bien, ils pourraient baisser, mais la réduction de valeur du bien apparaîtra ultérieurement dans les budgets (2021 ou 2022). Par ailleurs, les recettes fiscales tirées de l’impôt sur le patrimoine des sociétés risquent de baisser en raison de faillites d’entreprises. Les exonérations d’impôt et déductions fiscales pour certaines catégories de contribuables en difficulté financière, ainsi qu’une hausse des incidents de paiement, pourraient également entraîner une baisse des recettes. Les autorités infranationales devront faire face aux reports de paiement de l’impôt sur la propriété. Des reports éventuels jusqu’à l'exercice suivant pourraient peser sur les budgets et entraîner des tensions sur la liquidité dans les pays où cet impôt est la principale source de recettes fiscales des municipalités (p. ex. Australie, Canada, Estonie, États-Unis, Irlande, Israël, Lituanie, Pays-Bas et Royaume-Uni) (OCDE, à paraître[61]).

Les autorités infranationales pourraient subir une forte baisse des droits et redevances d'utilisation résultant de la fermeture d'établissements publics (équipements culturels et de loisirs, établissements d’enseignement et installations sportives comme les piscines, terrains de golf, etc.) et d'une moindre utilisation de services publics locaux comme les transports publics (Encadré 1), les cantines scolaires, les parcs de stationnement, les péages, les crèches, les services administratifs, etc. Une progression des incidents et défauts de paiement (p. ex. collecte des déchets, assainissement, alimentation en eau, etc.) pourrait accentuer la baisse de ces recettes. Aux États-Unis, par exemple, le secteur des transports publics a subi une chute dramatique de ses revenus et une nette augmentation de ses dépenses en raison du COVID-19. D'après une étude préparée pour l'Association américaine des transports publics, le manque à gagner global pour les agences de transport public américaines sera de 48.8 milliards USD entre le deuxième trimestre de 2020 et la fin 2021. Au niveau national, la fréquentation des transports publics et les recettes tarifaires ont baissé de 73 % et 86 % respectivement en avril 2020 par rapport à avril 2019 (APTA/EBP, 2020[62]).

Le revenu des actifs matériels et financiers pourraient également diminuer, en raison par exemple d’une chute des revenus locatifs, de pertes de dividendes des entreprises publiques locales, d’une baisse des revenus tirés des ventes immobilières et d’une diminution des redevances suite au ralentissement économique (baisse des prix des matières premières et de la production). Les autorités infranationales qui dépendent des recettes pétrolières pourraient également connaître une baisse importante de leurs revenus (par exemple en Australie, au Canada, au Mexique, en Norvège et en Russie) (S&P Global Ratings, 2020[63]).

Une forte diminution des recettes, conjuguée à une hausse continue des dépenses (p. ex. dépenses sociales et investissements) pourrait créer un effet de ciseau et plonger les autorités infranationales dans un déficit, comme cela a été le cas en 2007-2008. Cette situation pourrait accroître leur endettement, tandis qu’une crise des marchés des capitaux d’emprunt pourrait influer sur l’encours de leur dette actuelle. En Norvège, par exemple, l'épidémie de coronavirus a provoqué des turbulences sur les marchés financiers et certaines municipalités ont éprouvé des difficultés à refinancer leurs emprunts. Le gouvernement norvégien a proposé au Parlement d'augmenter les fonds propres de la Kommunalbanken (KBN) (agence norvégienne de financement des autorités locales) de 750 millions NOK « pour aider les marchés à fonctionner le mieux possible et éviter que le refinancement des titres à court terme des municipalités ne contribue à accroître les tensions sur les marchés ». Cette mesure permettrait à KBN de prêter 25 milliards NOK supplémentaires aux autorités locales (KBN, 2020[64]).

Le recours à l’emprunt à court terme pour combler les déficits dus à un décalage dans la perception de certaines recettes et faire face au manque de liquidités a déjà considérablement augmenté dans certains pays. De nombreux gouvernements facilitent l’accès à l’emprunt à court terme et à des lignes de crédit à court terme, dont des lignes de crédit spécifiques COVID-19. Il faut également s'attendre à une nette augmentation du recours à l’emprunt à long terme, notamment du fait des programmes et plans de relance de l’activité et de l’investissement public des autorités infranationales. Par ailleurs, plusieurs gouvernements ont réduit les contraintes réglementaires relatives à l’emprunt à long terme et facilité l’accès à ce dernier, notamment sur les marchés financiers (par exemple en Chine).

Selon certaines estimations, les besoins d’emprunt des autorités infranationales devraient augmenter en 2020 avant de connaître un léger recul en 2021 ; la hausse devrait se chiffrer à 10 % en moyenne par an pour atteindre près de 2 100 milliards USD dans le monde. Une augmentation importante de la dette infranationale est attendue en Allemagne, en Australie, au Canada, en Chine et au Japon car il est probable que leurs autorités infranationales, en particulier les régions et les grandes villes, appliqueront une politique budgétaire contracyclique pour soutenir les économies locales, maintenir l’emploi et accroître (ou du moins assurer) l’investissement dans les infrastructures (S&P Global Ratings, 2020[65]). En Chine, l’endettement des autorités infranationales pourrait atteindre un montant record de près de 3 000 milliards CNY pour les cinq premiers mois de 2020 contre 1 900 milliards CNY en 2019 (SCMP, 2020[66]). Sous l’effet des politiques de relance, le volume d’emprunts annuels moyens des autorités locales et régionales devrait augmenter de 6 à 9 % en Allemagne et au Japon et de 20 % au Canada en 2020-2021 (S&P Global Ratings, 2020[65]). Cela portera l’encours global de la dette des autorités locales et régionales à un nouveau record de près de 14 000 milliards USD d’ici la fin 2021. Dans ce contexte, l'émission d'obligations devrait connaître une nette augmentation, notamment en Chine et sur les marchés développés, à l’exception des États-Unis, pour atteindre globalement 1 700 milliards USD en moyenne en 2020-2021 (S&P Global Ratings, 2020[65]).

Les besoins d’emprunt des autorités infranationales dépendront de l'ampleur et de la durée de la récession, de la disponibilité de transferts supplémentaires de l’État et de leur inclination à mener une politique financière contracyclique. Ils dépendront également de leur capacité financière à accéder à de nouveaux emprunts. De nombreuses régions et communes sont déjà fragilisées par une dégradation de leur situation budgétaire et de leur solvabilité. Selon l’agence Fitch Ratings, pas moins de 70 % des 300 autorités locales et régionales qu’elle évalue risquent de voir leur profil de crédit s’affaiblir en raison de l’impact à moyen et à long terme de la crise sur leur situation budgétaire propre (sans que le risque de crédit souverain varie). Leur capacité à augmenter leur volume d’emprunts dépendra également de la situation économique des prêteurs dans un contexte de turbulences croissantes dans le système bancaire et sur les marchés financiers.

La crise frappe de manière inégale les pays et les différents niveaux d’administration et entités au sein des pays. Les écarts entre pays tiennent en grande partie au cadre de gouvernance pluri-niveaux et en particulier à l’importance du rôle des autorités infranationales sur le plan économique et social. Dans les pays où le niveau de décentralisation est élevé, l’incidence sur les dépenses des autorités infranationales sera plus importante, notamment dans les secteurs de dépenses les plus touchés par la crise (santé, protection sociale, éducation, services essentiels, développement économique, etc.).

Il en est de même pour les recettes. Dans un certain nombre de pays, la situation budgétaire des autorités infranationales était relativement bonne avant la crise du COVID (p. ex. Danemark, République tchèque et Suisse) : elles étaient en bonne santé financière et avaient suffisamment de réserves et de liquidités pour faire face à la crise. En Suisse, la plupart des cantons et communes avaient des budgets équilibrés avant la crise et sont suffisamment robustes pour absorber les déficits plus élevés de 2020 (S&P Global Ratings, 2020[46]).

Les effets inégaux concernent également les différents niveaux d’administration dans les pays qui en comptent plusieurs. Selon leurs responsabilités en matière de dépenses et la structure de leurs recettes, le niveau régional pourrait ainsi être plus touché que le niveau local, ou vice versa. Le niveau intermédiaire s’il en existe un (par exemple les départements en France) pourrait également être touché, toujours en fonction de ses responsabilités et ressources (Encadré 3 ci-dessous). L’impact sur les uns ou sur les autres pourrait également être différé dans le temps. Il se pourrait ainsi que les effets immédiats soient plus importants pour les communes que pour les régions, mais que la tendance s'inverse à moyen terme. À nouveau, ces effets cumulés dépendent de la structure des recettes et dépenses des autorités infranationales. De nombreux pays estiment par exemple que les communes ressentiront le choc financier principalement en 2020, car les pertes de recettes qu’elles subissent sont principalement dues à une baisse des redevances et droits d’utilisation et/ou des impôts locaux et pourraient être temporaires (taxe de séjour) ou différées (reports). Dans l’avenir, les communes pourraient donc être plus épargnées que les régions, dont les revenus dépendent plus d’impôts sensibles à l’activité économique, à la consommation ou aux revenus des particuliers. Pour de nombreuses régions, le choc budgétaire pourrait être décalé à 2021, voire 2022.

Enfin, les incidences pourraient être différentes d'une région à l’autre, ou d’une collectivité locale à l’autre au sein d'un même pays, en fonction de paramètres tels que leur localisation géographique (par exemple dans une zone particulièrement touchée par la crise sanitaire ou socio-économique, dans une zone urbaine ou plus rurale, dans une vaste zone métropolitaine ou une ville plus petite, isolée ou proche de la frontière avec des pays très touchés, etc.), leur profil socio-démographique (nombre important de personnes âgées, de groupes vulnérables, etc.) et leur activité économique (tourisme, industries extractives et manufacturières, etc.). Tous ces facteurs ont une incidence sur la nature des dépenses et recettes des autorités infranationales, et donc sur leur degré d’exposition à la crise sur le plan budgétaire.

Certains secteurs marchands qui subissent actuellement le choc pourront compter sur des effets de report pour le reste de l’année, ou sur un éventuel rebond ultérieur. Dans d'autres secteurs, pour lesquels il n’y a pas de report possible, le confinement entraîne des pertes sèches. Des effets de substitution s’exercent pour le moment (commerce électronique, livraison à domicile, produits culturels en ligne, etc.) mais ils ne compenseront pas les pertes irrécupérables.

En fin de compte, l’exposition des autorités infranationales à la crise dépendra à la fois de leur profil économique et de la capacité de résilience de leurs économies locales et de leur base d’imposition. Ainsi, les régions et communes touristiques, qu’elles soient urbaines ou rurales, sont particulièrement touchées du fait des restrictions de voyage nationales et internationales et de la fermeture des hôtels, des centres d’exposition et de congrès, des sites touristiques (musées, parcs naturels, établissements de loisirs, etc.), des restaurants et des cafés, des festivals et des établissements culturels. Depuis le déconfinement, les mesures d’hygiène et de distanciation sociale ont également un effet sur les activités et la fréquentation touristiques. Les régions côtières et les stations de ski en Autriche, en France, en Italie et en Suisse, ainsi que les destinations touristiques urbaines, subissent l'interruption des déplacements, la fermeture de certaines infrastructures et une baisse de la fréquentation (Encadré 3 ci-dessous). Les villes portuaires sont particulièrement touchées par la crise, en raison non seulement de la baisse des activités de croisière, mais également du fort ralentissement des activités portuaires dans leur ensemble (transport maritime, pêche, chantiers navals, etc.), bien qu’elles aient maintenu des terminaux ouverts aux navires et assuré un niveau minimum d'activité continue. À l’inverse, les régions et les villes où les activités non marchandes sont importantes, ou celles qui dépendent de l'industrie agro-alimentaire, ont moins souffert.

La situation budgétaire des autorités locales avant la crise joue également un rôle dans leur résilience. Certaines autorités infranationales peuvent présenter un niveau d’endettement bas et une réserve de liquidités importante. En France, par exemple, la situation budgétaire saine des grandes villes à la fin de l'exercice 2019 leur permet d'avoir, dans l’immédiat, suffisamment de liquidités pour faire face aux dépenses exceptionnelles engagées en réponse à la crise. Cela dit, les mois à venir pourraient se révéler difficiles pour certaines du fait de l’augmentation des dépenses et de la baisse des recettes (France-Urbaine et INET-CNFPT, 2020[67]). Aux États-Unis, le degré de préparation à une récession est inégal et certains États pourraient manquer de réserves pour absorber le choc budgétaire au-delà du court terme. Certains États sont plus exposés aux tensions résultant de chocs exogènes en raison de paramètres de crédit relativement plus faibles et notamment d’un niveau de réserves moins important, de flux de rentrées cycliques et de charges fixes élevées comme le service de la dette, les retraites et d'autres avantages postérieurs à l’emploi (Standard&Poors, 2020[68]).

Enfin, l’existence de mécanismes de péréquation horizontale ou verticale robustes et efficaces pourrait atténuer les effets inégaux entre autorités infranationales. En ce qui concerne la Suisse, par exemple, S&P estime qu’il pourrait y avoir des différences d’impact notables selon les cantons et les villes, en fonction de leur structure économique et de la résilience de leur base d’imposition au choc économique, mais que le système national de péréquation financière aura du mal à lisser les différences sur l'année, car il est bien moins étendu que les systèmes allemand ou autrichien. Dans le système suisse, la période sur laquelle se base le calcul des droits à péréquation précède de quatre à six ans l'année de référence. En Allemagne, le mécanisme de péréquation des recettes entre les États parviendra à terme à répartir les moins-values de recettes entre les États (S&P Global Ratings, 2020[46]).

Une réponse effective à la crise de santé publique et à la crise économique liées au COVID-19 ne peut se concevoir sans l’adoption de mesures au niveau national et infranational. Dans ce contexte, il est primordial que les gouvernements nationaux orientent et coordonnent l’action. Cela dit, la multiplicité des initiatives des autorités infranationales – régions et communes – pour gérer la crise sanitaire et ses conséquences économiques (OCDE, 2020[60]) met en lumière la nécessité de disposer également de mécanismes efficaces de coordination entre les différents niveaux d’administration. « Une coordination étroite entre tous les acteurs chargés des interventions aux niveaux central et régional est la base d’une riposte efficace » (OMS, 2020[74]). L’OCDE a recensé neuf catégories de mesures prises par les gouvernements nationaux et les autorités infranationales pour assurer une coordination effective entre les régions et les villes et les soutenir dans la gestion de la crise :

Comme l’a dit l’Organisation mondiale de la santé (OMS), la coordination verticale entre les gouvernements nationaux et les autorités infranationales est la première étape d'une riposte efficace. Bien que la coopération internationale soit essentielle pour relever ce défi mondial, la coordination entre les différents niveaux d’administration au niveau national est au moins aussi importante, voire plus lorsqu’il s'agit de faire face à des difficultés socio-économiques et d'assurer une reprise durable. Cette coordination est également indispensable pour concevoir et mettre en œuvre des mesures qui tiennent compte des incidences inégales de la crise.

Tous les pays ont besoin d'une coordination verticale efficace, qu'ils soient fédéraux, unitaires, centralisés ou décentralisés. Un défaut de coordination entre les différents échelons de l'administration peut créer des risques collectifs comme le renvoi de responsabilités vers d'autres échelons et donner lieu à une concurrence de mesures potentiellement incompatibles entre elles. Dans les pays où les autorités infranationales ont un degré d'autonomie important, les mesures risquent d’être plus fragmentées. À l’inverse, dans les pays où la coordination et la communication de la base vers le sommet sont limitées, les pouvoirs publics auront davantage tendance à recourir à des mesures « passe-partout » qui ne répondront peut-être pas aux besoins locaux. Une coordination verticale efficace permet d’éviter ou d’atténuer ces problèmes.

Les associations de collectivités locales et régionales jouent un rôle important de ce point de vue. D’une part, elles servent d'interlocuteurs entre les gouvernements nationaux et les autorités infranationales. D'autre part, elles continuent à coordonner l’action, à définir des solutions et à soutenir la mise en œuvre des mesures d'urgence. Un dialogue régulier entre ces associations et le gouvernement national associations peut se révéler particulièrement utile pour faire face aux conséquences économiques et sociales de la crise à l’échelle de tout un pays.

  • Le gouvernement australien a mis en place un cabinet national composé du Premier ministre et des premiers ministres et chefs des États et territoires australiens, chargé de régler les questions sanitaires et économiques liées à la gestion de la crise du COVID-19 et de la relance. Le cabinet national est conseillé par le Comité principal de protection de la santé, groupe parallèle composé de tous les responsables de la santé des États et territoires australiens et présidé par le chef des services médicaux de l’Australie. En mai, le cabinet national a publié une stratégie de sortie de crise en trois étapes, qui indique aux États et territoires le chemin à suivre pour protéger la population contre le COVID-19 d'une manière qui soit le plus adaptée possible aux spécificités locales. Les États et territoires peuvent passer d'une étape à l’autre à des stades différents, en fonction de la situation de santé publique et des conditions locales de l’instant, et décider du moment auquel chaque étape sera mise en œuvre au niveau local (Premier ministre de l’Australie, 2020[75]).

  • Le Canada a lancé une action commune à toutes les composantes de l’administration, qui repose sur sept principes directeurs dont la collaboration. Tous les niveaux d’administration et tous les acteurs concernés sont appelés à travailler en partenariat pour apporter une réponse efficace et cohérente à la crise. Les principes directeurs s’appuient sur les enseignements tirés d’événements passés, et en particulier de l’épidémie de SRAS en 2003, qui ont conduit le pays à se doter d’une législation, de plans, d’infrastructures et de moyens spécifiques pour être en mesure de détecter une future pandémie et d’y réagir (Gouvernement du Canada, 2020[76]).

  • Le gouvernement chilien a mis en place un Comité social pour le COVID-19 (Mesa social por COVID19) constitué de représentants des associations municipales (maires) et d’instances gouvernementales, d’universitaires et de professionnels du secteur de la santé. Ce comité se réunit deux fois par semaine pour renforcer le Plan d’action COVID-19 (Gouvernement du Chili, 2020[77]). Des comités analogues ont également été mis en place à l’échelon régional ( (Gouvernement du Chili, 2020[78]).

  • En République tchèque, l’association des collectivités locales autonomes et les gouverneurs des régions de Liberec, Pardubice, Plzeň, Zlín et de Moravie du Sud ont proposé plusieurs mesures susceptibles d’aider les communes, les villes et les régions (SMSCR, 2020[79]).

  • En Corée, l’approche du gouvernement consistant à mobiliser toutes les composantes concernées de l’administration dans la lutte contre le COVID-19 a été renforcée. Le Premier ministre préside la Commission centrale de gestion de crise au sein de laquelle tous les ministères centraux sont représentés, ainsi que les dix-sept provinces et grandes villes du pays (Gouvernement de la Corée, 2020[80]).

  • La Norvège a mis en place un groupe de travail composé de membres des ministères centraux et de l’association norvégienne des pouvoirs locaux et régionaux (KS) pour examiner les incidences du COVID-19 sur les recettes et dépenses des autorités locales ; il présentera un rapport final le 1er avril 2021 (Conseil de l'Europe, 2020[81]).

  • Au Portugal, le gouvernement a créé une ligne de contact qui permet aux communes de répondre aux questions d’autres communes. Elle est gérée par la Direction générale des autorités locales (DGAL) du ministère de la Modernisation de l’État et de l’Administration publique. La DGAL a publié des lignes directrices à l’intention des communes sur le portail Autárquicoa et a demandé aux communes, aux métropoles et aux organes intercommunaux d’élaborer des plans d’urgence conformes à ces dernières.

  • En Espagne, la conférence des présidents est une instance de coopération multilatérale entre le gouvernement de la nation et les gouvernements respectifs des communautés autonomes. Elle est devenue l’instrument opérationnel du dialogue pluri-niveaux et facilite la communication sur les mesures de confinement tout en assurant la coordination des ressources en fonction des besoins territoriaux.

  • En Turquie, les agences de développement au niveau régional mettent en œuvre le programme de soutien financier pour la résilience et la lutte contre le COVID-19 (doté de près de 30 millions EUR). Elles soutiendront des projets dont les priorités sont : (i) la maîtrise et la limitation de la propagation du virus ; (ii) la préparation aux situations d'urgence et les interventions de santé publique ; (iii) la réduction des incidences de l’épidémie sur l’économie nationale et régionale. Ces agences détermineront également les incidences sociales et économiques de l’épidémie dans les provinces et définiront des stratégies pour les secteurs nécessitant une intervention.

Il est important d'assurer une coopération horizontale entre autorités compétentes – pays, régions ou autorités locales –, notamment dans les pays fédéraux et les pays décentralisés où les approches sont plus différenciées selon les territoires. Les effets induits par le virus sont si nombreux qu'aucun territoire ou pays ne peut les gérer à lui seul. Une coordination entre les régions est indispensable pour éviter des mesures disparates ou contradictoires, qui constituent somme toute un risque collectif pour la population d’un pays. Dans un système fédéral, par exemple, les territoires ne seront probablement guère incités à coopérer (mise en commun de matériel, de personnel qualifié, etc.) si cela risque de compromettre leur propre capacité à apporter une réponse adéquate à une situation de crise. Or, la coopération n’est pas une option mais un impératif. Les gouvernements nationaux contribuent de manière significative à limiter les défauts de coordination et à assurer la cohérence des approches, même dans les pays fédéraux.

La coopération entre territoires est indispensable pour limiter les risques de deuxième vague du virus. Les informations concernant les nouveaux cas et groupes de cas doivent être communiquées extrêmement rapidement pour éviter la propagation du virus entre États et régions, et en particulier entre communes appartenant à une même zone urbaine fonctionnelle. Cette coopération est également fondamentale pour soutenir la relance, car elle permet notamment d’éviter les approches fragmentaires en matière de relance de l'investissement public. Enfin, elle s'étend au-delà des frontières. L'absence de coopération transfrontalière peut poser des difficultés aux travailleurs frontaliers en raison des fermetures de frontières et autres restrictions de circulation.

De nombreux pays, régions, villes et associations de collectivités locales ont mis en place des mesures spécifiques pour favoriser la coopération horizontale et transfrontalière. Quelques exemples sont présentés dans les paragraphes suivants.

  • Au Danemark, les municipalités se sont regroupées pour acheter des équipements de protection pour leurs agents. À l’initiative de la municipalité d’Aarhus, les 98 municipalités danoises ont créé la Kommunalt Værnemiddel Indkøb (unité collaborative d'achat de matériel de protection pour les municipalités) (Aarhus Kommune, 2020[82]).

  • En Israël, les autorités locales mettent en commun leurs connaissances par l’intermédiaire du ministère de l’Intérieur, de l’Union des collectivités locales et de l’Initiative nationale 265 pour le développement et le partage du savoir au service de la transformation numérique des collectivités locales. Ce site web a été créé en collaboration avec le ministère de l’Intérieur. Il existe d'autres instances informelles consacrées aux échanges d’information et aux projets communs des autorités locales, parmi lesquelles le groupe consultatif des responsables de la planification stratégique et des programmes de travail au sein des collectivités locales, qui tient des consultations fréquentes (Tel Aviv-Yafo Municipality, 2020[83]).

  • En Lettonie, huit municipalités ont établi de solides relations de travail lors de la pandémie de COVID-19, pour mieux gérer la crise mais également l’après-crise. En conjuguant leurs efforts et en mettant en commun du matériel, les municipalités du sud de la Courlande ont pu fournir gratuitement des équipements de protection aux personnes âgées de la région (Stoyanov, A., 2020[84]).

  • En Suède, les quatre plus grandes municipalités du pays se sont associées pour garantir un crédit de 500 millions SEK, émis par Kommuninvest pour SKL Commentus. Ce crédit servira à l’achat d'équipements de protection pour l’ensemble des communes suédoises, lesquels seront distribués en fonction des besoins établis par le conseil administratif de comté dans le cadre de sa mission de coordination.

  • En Belgique, les autorités fédérales et les entités fédérées ont décidé de mieux coordonner la distribution globale d'équipements de protection personnelle au secteur du soin, notamment en échangeant des informations sur les fournisseurs fiables, le niveau des stocks, les commandes et livraisons, etc. Elles ont également créé un stock de solidarité accessible à toutes les entités fédérées pour répondre aux besoins urgents dans les régions.

  • En Suisse, la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC) participe à la coordination des activités liées à la crise du COVID-19 avec le Conseil Fédéral, mais aussi entre les cantons. Elle coordonne notamment des conférences spécialisées qui permettent aux 26 cantons de se réunir régulièrement pour évoquer divers sujets liés à la crise (Conférence des gouvernements cantonaux (CdC), 2020[85]).

  • Aux États-Unis, il y a eu des initiatives de coordination entre régions. Les gouverneurs des États de New York, du New Jersey et du Connecticut ont élaboré des lignes directrices communes sur la distanciation sociale et la restriction des activités de loisirs, que la Pennsylvanie a également adoptées par la suite (New York State, 2020[86])..

  • Des accords de coopération préexistants entre régions limitrophes en France (Grand-Est), en Allemagne (Rhénanie-Palatinat et Bade-Wurtemberg), en Suisse et au Luxembourg ont permis de procéder à des transferts transfrontaliers de patients atteints du COVID-19.

  • En Allemagne, le ministre-président du Land de Rhénanie-Palatinat a créé un groupe de travail transfrontalier avec les régions néerlandaises et belges pour coordonner les interventions contre le nouveau coronavirus. En France, l’État et la région Grand-Est prennent part à cette coopération.

Les tests sont une composante essentielle des stratégies de déconfinement. Dès le début de la pandémie, l’OMS a recommandé un dépistage à grande échelle pour lutter contre le coronavirus (OMS, 2020[87]). Des tests fréquents permettent d’identifier et d'isoler les personnes contagieuses avant l'apparition de symptômes et de prévenir le risque d’une deuxième vague d’infections. Comme l’a souligné l’OCDE, pour réduire ce risque, 70 à 90 % des personnes avec lesquelles une personne infectée est entrée en contact devront être recherchées, dépistées et placées en isolement si elles sont infectées (OCDE, 2020[88]). Cette approche nécessite d'étendre considérablement le dépistage, mais les difficultés et les coûts que cela engendre sont dérisoires par rapport aux conséquences qu’auraient de futurs confinements.

Pour limiter la propagation du virus et relancer l’activité économique, un certain nombre de pays proposent une intensification radicale du dépistage pour permettre la mise en place d’une distanciation sociale plus ciblée. L’utilisation d’équipements de protection pour prévenir la transmission du virus s’est considérablement développée. De nombreux gouvernements nationaux et autorités infranationales recommandent le port du masque dans les transports publics, les commerces et d’autres lieux publics.

Nombre de pays ont adopté des stratégies de déconfinement progressives et plusieurs pays (p. ex. Colombie, Espagne et France) ont opté pour des stratégies territoriales différenciées, prévoyant des mesures plus strictes dans les régions les plus touchées. Dans les pays fédéraux, les politiques sont différenciées par nature car elles sont définies au niveau des États.

La distanciation sociale est un élément central de la stratégie de déconfinement. La nécessité d'assurer une distance minimale entre les personnes fait partie des recommandations détaillées établies par les autorités sanitaires nationales et l’OMS pour limiter la contagion. La distance préconisée varie entre un et deux mètres selon les contextes locaux et nationaux. Elle s’applique dans les transports en commun, dans les écoles et lors des déplacements urbains pendant toute la phase de transition où il faudra vivre avec le virus jusqu’à ce que l’on trouve un traitement ou un vaccin. L’un des plus grands défis à relever par les autorités locales est d’organiser le retour à l'école dans les meilleures conditions possibles, en respectant les règles de distanciation sociale.

Les autorités infranationales jouent un rôle de premier plan dans la mise en œuvre de la stratégie de déconfinement reposant sur le suivi, l’isolement, le dépistage et le traitement. Dans les contextes plus décentralisés, les administrations centrales devront apporter les moyens financiers nécessaires et coordonner les interventions, mais ce sont les autorités locales et régionales qui assureront la prestation des services. Dans les pays où la prestation des services de santé est plus centralisée, les autorités régionales et locales contribueront probablement à l’organisation du dépistage et des mesures d'isolement. Dans les deux cas, il est important de laisser suffisamment de place aux initiatives et expérimentations locales pour faire face aux incidences inégales de la pandémie, qui nécessitent souvent une grande réactivité au niveau local, par exemple si un groupe de cas est détecté dans une commune.

  • En Colombie, le président a annoncé une prolongation supplémentaire de deux semaines de la période de confinement au niveau national (à compter du 5 mai 2020), mais les communes qui n’avaient pas de cas confirmés de COVID-19 ont pu commencer à rouvrir leurs secteurs économiques.

  • En Chine, le 17 février, le Conseil des affaires de l'État a publié des directives demandant aux autorités infranationales d’adopter une approche territoriale différenciée pour organiser les plans de relance (hormis pour la province de Hubei, la plus touchée, et Pékin, la capitale). Les gouvernements provinciaux ont été invités à classer les municipalités et comtés en catégories de risque élevé, modéré et faible, qu’ils actualiseront en permanence pour pouvoir agir en conséquence. Dans la pratique, de nombreuses provinces ont classé leurs comtés (communes et districts) par niveaux (quatre ou cinq dans de nombreux cas) selon le nombre de cas confirmés, de nouveaux cas et de groupes de cas, entre autres indicateurs.

  • En France, le 11 mai 2020, le gouvernement a annoncé une sortie progressive d’un confinement très strict, sous réserve d’une baisse du nombre d’infections par coronavirus. Le déconfinement a été conçu selon une approche territoriale différenciée en classant les départements en zones vertes ou rouges, selon que le virus y était ou non sous contrôle. Au cours des trois premières semaines, les déplacements interdépartementaux de et vers les zones rouges ont été limités aux motifs personnels ou professionnels impératifs. Une deuxième phase de déconfinement a débuté le 2 juin.

  • En Allemagne, la capacité de dépistage du coronavirus a considérablement augmenté depuis le début de la crise. Le pays est maintenant en mesure d’effectuer 500 000 tests par semaine et pourra augmenter cette capacité à 200 000 tests par jour. Un dépistage à grande échelle a pu être organisé assez rapidement grâce à la densité du réseau national de laboratoires. Les mesures de déconfinement font l'objet de recommandations au niveau fédéral mais sont mises en œuvre selon des calendriers quelque peu différents dans les Länder.

  • En Italie, le dépistage des 3 300 habitants de la commune de Vò-Euganeo a facilité l’adoption de mesures de confinement qui ont empêché de nouvelles infections. Vò-Euganeo a été l’un des premiers foyers de l’épidémie de coronavirus en Italie, et c’est là qu’a été enregistré le premier décès dû au coronavirus dans le pays, le 22 février. La décision de tester tous les habitants, symptomatiques ou non, a abouti au placement en quarantaine des personnes infectées, puis des personnes avec qui elles avaient été en contact, après confirmation de l'infection. Cette méthode a permis aux autorités sanitaires de se faire une idée précise de la situation pandémique et d’enrayer pleinement la propagation de la maladie dans la commune. Le dépistage s’est déroulé en deux étapes : une première série de tests a été réalisée fin février sur l’ensemble de la population, et a établi que 3 % de la population était infectée. La moitié des porteurs du virus étaient asymptomatiques. Toutes les personnes infectées ont été placées en isolement. Une deuxième série de tests, dix jours plus tard, a montré que le taux d’infection avait chuté à 0.3 %. Les personnes asymptomatiques qui ont été identifiées à cette occasion ont été placées en quarantaine. S’inspirant de l’expérience de Vò-Euganeo, la Vénétie a étendu le dépistage (RFI, 2020[89]) et son approche a permis de maîtriser la pandémie. Les mesures suivantes ont été appliquées :

    • Dépistage à grande échelle : les personnes symptomatiques et asymptomatiques ont été testées dans toute la mesure du possible.

    • Suivi préventif : lorsqu’un individu était testé positif, tout son entourage immédiat a été testé ou contraint de se mettre en quarantaine si les tests n’étaient pas disponibles.

    • Priorité au diagnostic et aux soins à domicile : des professionnels de santé se sont rendus au domicile des personnes suspectées d’être atteintes du COVID-19 pour y recueillir des échantillons afin qu’elles puissent être testées sans s’exposer ou exposer d'autres personnes à la maladie en se rendant à l’hôpital ou dans un cabinet médical.

    • Suivi du personnel médical et des autres travailleurs vulnérables : un suivi étroit des médecins, des infirmiers, du personnel soignant des maisons de retraite, des caissiers de magasins d’alimentation et des pharmaciens a été assuré pour détecter d’éventuelles infections.

  • Au Japon, les autorités locales sont chargées de mettre en œuvre la stratégie de dépistage par l'intermédiaire des établissements locaux et des centres de consultations externes et centres de dépistage locaux. Elles sont responsables du dépistage, du déploiement de travailleurs médicaux dans les services de consultations externes qui s’occupent des cas contact et des personnes de retour de l’étranger, ainsi que de la mise en place de structures de soins médicaux accessibles aux piétons et aux voitures dans de grandes tentes et des bâtiments préfabriqués (Premier ministre du Japon et son Cabinet, 2020[90] ; Gouvernement du Japon, 2020[91]).

  • En Corée, des Centres infranationaux de lutte contre les pandémies ont été mis en place pour appliquer les mesures de confinement et assurer la coordination des mesures locales avec l’administration centrale. Les autorités locales jouent un rôle important dans la stratégie de dépistage à grande échelle mise en œuvre par la Corée pour lutter contre le coronavirus et sont notamment chargées de la mise en place d’installations de dépistage au volant (Chung et Soh, 2020[92] ; Business Insider, 2020[93]). De nombreuses municipalités, suivant l’exemple de la ville de Goyang, ont mis en place des stations de dépistage du COVID-19 au volant où le personnel médical en tenue de protection prélève des échantillons sur les conducteurs.

  • Au Mexique, la majorité des entités fédérales ont activé des numéros d'urgence pour apporter en continu une assistance et des informations à propos du COVID-19. À Chihuahua, Nuevo León et Querétaro, des applications ont été conçues pour informer, enregistrer et orienter les personnes présentant des symptômes ou déjà infectées. À Mexico City, le système « SMS COVID-19 » invite les personnes qui présentent des symptômes à répondre à quelques questions, ce qui permet d’identifier les cas possibles (aigus ou sévères) de coronavirus.

  • En Espagne, la stratégie de déconfinement est progressive et différenciée selon les communautés autonomes ; elle est coordonnée avec les autorités régionales.

  • Au Royaume-Uni, le gouvernement a accordé une enveloppe de 300 millions GBP aux autorités locales pour élaborer des plans ciblés de contrôle de l'épidémie avec les NHS locales et d'autres parties prenantes. Le travail consistera pour l'essentiel à détecter et stopper d'éventuelles flambées épidémiques sur les lieux de travail, dans les ensembles résidentiels, les établissements de soins pour personnes âgées et personnes dépendantes et les écoles. Dans le cadre de cette initiative, les autorités locales devront également veiller au déploiement effectif des capacités de dépistage dans les lieux à risque élevé. Les données sur la propagation du virus seront communiquées aux autorités locales par l'intermédiaire du Centre commun de biosécurité pour orienter les plans de lutte contre l'épidémie au niveau local et permettre aux équipes de comprendre la circulation du virus, en travaillant au besoin avec l’administration centrale pour bénéficier des capacités de dépistage et de suivi du nouveau service (Gouvernement du Royaume-Uni, 2020[94]).

La crise du COVID-19 a accéléré le passage au numérique dans l’administration publique et la prestation de services publics dans les régions, les villes et les zones rurales. Cela dit, cette transition pose également un certain nombre de défis aux autorités locales et régionales, et leur capacité à relever ces défis est très variable. La crise actuelle pourrait accentuer ces disparités, car de nombreuses autorités infranationales n’entendaient pas nécessairement passer au numérique. Des difficultés particulières pourraient également se poser dans les régions plus rurales et isolées, si elles ne sont pas dotées des infrastructures informatiques adéquates.

Les autorités locales et régionales font de plus en plus appel à des outils numériques pour suivre et stopper la propagation du coronavirus. Cette extension de l’usage d'outils numériques à des fins de suivi et d'information dans le scénario pandémique sert un double objectif : (i) donner des orientations aux dirigeants, adopter des mesures adéquates et endiguer la pandémie et (ii) communiquer en toute transparence avec les citoyens et renforcer ainsi la confiance, élément déterminant pour assurer le respect des mesures de confinement par la population.

Les outils numériques sont essentiels pour permettre aux régions et aux villes de mieux gérer leur réponse immédiate à la crise. Un certain nombre de nouvelles applications ont contribué à réduire la propagation du COVID-19 et accompagnent la levée progressive des mesures de confinement en indiquant aux citoyens s'ils ont été à proximité de personnes infectées par le virus et en les encourageant dans ce cas à informer les autorités sanitaires et à demander une assistance. Le suivi des données, ainsi que les signalements précis et à bref délai sont des composantes essentielles de la gestion de crise et peuvent contribuer à prévenir, ou tout au moins à limiter les nouvelles vagues épidémiques.

L’utilisation de ces outils soulève néanmoins des questions épineuses en matière de protection et de confidentialité des données. Les applications de suivi, dont il est reconnu qu’elles peuvent avoir une utilité dans la gestion de crise, touchent également à la liberté de chacun de maîtriser des informations le concernant. Alors que dans de nombreux pays, le cadre juridique n’autorise pas ce type d'utilisation des données, dans d'autres il a été plus simple à mettre en œuvre. Afin de minimiser les risques pour la vie privée et la protection des données, la Commission européenne a élaboré des lignes directrices et une boîte à outils pour le développement d'applications relatives au COVID-19 garantissant une protection suffisante des données à caractère personnel6.

L’utilisation d'outils numériques permettant le suivi et la transmission de données se révèle également essentielle pour tenir les citoyens informés et améliorer leurs échanges avec les autorités. De nombreux États et territoires ont créé des sites web spécifiques pour communiquer des informations sur l’évolution de la crise, qui indiquent quotidiennement le nombre de cas et les nouvelles mesures adoptées, par exemple. Même si elles n'ont pas toutes de site web dédié, la plupart des villes et régions du monde publient des informations concernant la situation épidémique sur leur propre site web et renvoient aux sites web du ministère de la Santé, à la plateforme nationale COVID-19 ou au site web de l’OMS. Dans ce domaine, les possibilités de tirer parti des avantages potentiels de la transformation numérique dépendent essentiellement de la pertinence, de la qualité et de la facilité d'utilisation des informations générées par les systèmes numériques et mises à la disposition du public. Pour un usage efficace et avantageux de ces systèmes, il est important de faire en sorte que les principales parties prenantes (organisations de la société civile et autres groupements d'usagers de services publics) soient associées très tôt à la conception de ces systèmes.

La pandémie a encore accentué la tendance déjà croissante des gouvernements à adopter des outils de démocratie électronique (administration en ligne, gouvernance électronique, délibération électronique, participation en ligne et vote électronique). Les circonstances ont contraint certaines autorités locales et régionales à surmonter leur réticence à s’engager sur cette voie, pour assurer la continuité de leurs travaux. De nombreux conseils locaux et régionaux ont ainsi pris des mesures pour autoriser le débat et le vote en ligne, par exemple (de Mello et Ter-Minassian, 2020[95]).

Par ailleurs, les mesures de confinement ont accéléré la transformation numérique des services et élargi l'éventail de services fournis en ligne, parmi lesquels l'éducation et la santé. Une tendance croissante à la dématérialisation des services s’observait déjà avant la crise du COVID-19. Dans les pays de l’OCDE, l’accès aux services publics par le biais de portails numériques a été multiplié par trois depuis 2006 (de Mello et Ter-Minassian, 2020[95]). Avant la crise, une enquête sur l’utilisation de systèmes numériques d'information par les autorités locales a montré qu’en moyenne, la dématérialisation des services locaux était plus importante dans le domaine de l’aménagement du territoire et les secteurs de la construction, du tourisme, de la culture et du sport, et moindre s'agissant des services sociaux. L’enquête montrait également que le degré de dématérialisation des services de santé était relativement élevé dans les grandes villes d’Europe du Nord, mais plutôt faible dans d'autres régions.

  • Services de santé en ligne : dans un contexte où la distanciation sociale est un facteur majeur de prévention et d’endiguement de la maladie, les services de santé en ligne présentent des avantages importants et leur usage s’est largement répandu depuis mars 2020. C’est particulièrement le cas pour la prescription électronique et la télémédecine. Aux États-Unis, les résultats d’études préliminaires montrent que l’intérêt de la population pour la télémédecine croît à mesure que le nombre de cas de COVID-19 augmente. Les autorités locales et régionales peuvent faciliter cette évolution, notamment dans les pays où les soins de santé sont plus décentralisés. Bien que les services de santé en ligne puissent également être un moyen de remédier aux inégalités territoriales en matière d’accès à la santé, un soutien de l’administration centrale est essentiel pour assurer la répartition équilibrée de ces services sur le territoire en favorisant le développement des capacités institutionnelles et techniques. Certains obstacles à un usage généralisé, comme l’accès au haut débit, seront difficiles à surmonter à court terme, d’où la nécessité de renforcer l’offre de soins de santé en milieu rural et dans les régions à faibles ressources (OCDE, 2020[96]).

  • Passage au numérique dans le secteur de l’éducation : avec plus de 1.5 milliard d’enfants concernés par la fermeture de leur école (plus de 60 % de la population étudiante dans le monde) d'après l’UNESCO, la crise du COVID-19 a entraîné un recours massif à l'enseignement à distance et aux cours en ligne (UNESCO, 2020[97]). Les autorités locales ont parfois d’importantes responsabilités dans la mise en œuvre des politiques éducatives, ce qui leur donne un rôle de premier plan dans le processus de transformation numérique, y compris dans le contexte de crise actuel. Avant la crise, certaines régions et villes, notamment du nord et de l’ouest de l’Europe, étaient le fer de lance de la transformation numérique du secteur de l’éducation. Les régions nord-européennes, par exemple, proposent un large éventail de services numériques et d’applications en ligne pour les inscriptions et le suivi des progrès des élèves, ainsi que des matériels pédagogiques en ligne (de Mello et Ter-Minassian, 2020[95]). Les fermetures d'écoles ont conduit les villes à développer toujours plus l'utilisation d’outils numériques pour continuer à faire classe. Les autorités locales doivent relever le double défi d’assurer les cours en ligne et de garantir l’égalité d'accès à l’éducation pour tous, ce qui peut tourner au casse-tête, notamment dans les régions plus défavorisées. Certaines villes (Fuenlabrada, Gdansk, la Haye et Madrid) s’emploient à assurer l’égalité des chances entre les élèves en fournissant aux familles à bas revenu des dispositifs numériques pour permettre à leurs enfants de suivre les cours de leur établissement en ligne, depuis leur domicile.

La pandémie a mis en évidence la fracture numérique qui existe dans les pays et a accéléré dans certains cas les initiatives d'insertion numérique. Dans la zone OCDE, il y a de grandes inégalités au sein des pays en matière d’accès et d’utilisation d’Internet. Les différences régionales dans le pourcentage de foyers ayant accès au haut débit sont très prononcées, aussi bien dans les pays qui ont un taux de pénétration des TIC élevé – comme les États-Unis, la France, Israël et la Nouvelle-Zélande – que dans les pays où le niveau moyen d’accès aux TIC est bas, comme le Mexique ou la Turquie (OCDE, 2018[98]). Aux États-Unis, par exemple, près de 25 % des jeunes de quinze ans issus de milieux défavorisés n’ont pas accès à un ordinateur. Dans les régions les plus pauvres de l’Italie, 42 % des ménages n’ont pas accès à un ordinateur/une tablette chez eux, ce qui est également le cas de 20 % des enfants de 6 à 7 ans. Ces inégalités risquent de s’accentuer car certaines communes n’ont pas les moyens de poursuivre la transformation numérique à court et à moyen terme. Pour diminuer ce risque, les initiatives locales doivent s'accompagner d’initiatives nationales visant à combler le fossé numérique (de Mello et Ter-Minassian, 2020[95]).

  • En France, le ministère de la Santé dirige le programme Répertoire opérationnel des ressources (ROR) qui vise à établir un référentiel de données sur les ressources sanitaires (par exemple la disponibilité des lits hospitaliers) mis à jour automatiquement. Le ROR est géré de manière décentralisée : chaque région dispose de sa propre solution ROR, mais elles sont interopérables pour assurer les échanges entre régions. Durant la pandémie de COVID-19, le programme a été adapté pour permettre de recenser et d’organiser les unités de soins dédiées aux cas de coronavirus, ainsi que les ressources de santé habituelles pour assurer l’offre de soins normale (Ministère de la Santé français, 2020[99]).

  • En Italie, plusieurs régions ont conçu des solutions numériques pour suivre et endiguer les infections à partir de l’analyse des déplacements et rassemblements générés par des données anonymes. La région du Latium a par exemple activé un portail intitulé « système d'alerte unique » pour la diffusion d'informations sur les rassemblements. Elle a également lancé l'application DrCovid, qui permet des communications texte-audio bidirectionnelles sécurisées par smartphone entre le patient et son médecin. Dans certains cas, elle s'accompagne de kits de diagnostic pour une surveillance à domicile. La Ligurie, la Lombardie, la Sardaigne et l’Ombrie ont commencé à analyser les enregistrements et communications téléphoniques. L’état de santé des citoyens fait l'objet d’un suivi dans des régions comme la Lombardie, qui a créé l'application « alerte LOM ». Le Piémont a conçu la plateforme « COVID-19 / région du Piémont » pour permettre à l'unité régionale de gestion de crise de suivre toutes les activités liées aux patients atteints de COVID-19. Les Pouilles et la Toscane disposent également de plateformes web régionales qui facilitent l’assistance, les soins et le suivi des patients à distance.

  • La Corée a élaboré et utilise un système intelligent de gestion du COVID-19 pour guider les enquêtes épidémiologiques. Ce système repose sur les technologies des hubs de données des villes intelligentes du pays pour recueillir et traiter de grands volumes de données urbaines. La Corée a mis en place ce système pour réaliser un vaste ensemble d'analyses statistiques permettant de retracer les déplacements des personnes infectées, d’établir les voies de transmission ou de localiser une source d'infection dans le cas d’une poussée épidémique de grande ampleur. Les données de localisation des personnes infectées couvrant la période antérieure au diagnostic sont collectées à partir des stations de base de téléphonie mobile, des transactions par cartes de crédit, etc. dans les limites autorisées par la loi sur la prévention et la lutte contre les maladies infectieuses. Dans le respect des règles de protection de la vie privée, les informations jugées nécessaires sont transmises de manière anonyme aux utilisateurs pour qu’ils puissent vérifier s’ils ont croisé la route de personnes infectées, et se faire dépister le cas échéant.

  • En Norvège, le gouvernement a lancé une application mobile appelée Smittestop, pour aider les autorités sanitaires à limiter la transmission du coronavirus. À partir des données fournies par l'application, l’Institut norvégien de santé publique peut analyser les mouvements de population et mettre en place des mesures efficaces de prévention et de lutte contre l'infection.

  • En Estonie, la commune de Järva utilise son application de liens sociaux pour informer les citoyens des mesures prises au niveau local et national et diffuser des recommandations pour prévenir et stopper la propagation du coronavirus. Cette application publie des fiches de questions ciblées et d’autres renseignements, le calendrier des activités, des contenus de médias sociaux et des notifications. Les responsables municipaux peuvent également voir le nombre d'utilisateurs qui ont partagé l'information et quand (Open Government Parnership, 2020[100]).

  • En Corée, une page web interactive présentant des informations actualisées a été créée pour établir une cartographique des cas de COVID-19 dans le pays et des lieux où les patients déclaraient s’être rendus. Les autorités ont eu recours à l’intelligence artificielle et à des mesures fondées sur les données de géolocalisation des téléphones mobiles, les transactions par cartes de crédit et les enregistrements de vidéosurveillance pour repérer les cas hautement prioritaires et retracer le parcours des personnes infectées, et ont ensuite publié des listes extrêmement détaillées de leurs déplacements. Le dépistage à grande échelle est également la stratégie privilégiée pour combattre le virus (Gouvernement de la Corée, 2020[80]).

  • Au Canada, la province de l’Ontario a élaboré son propre site web où les entreprises peuvent indiquer les équipements d'urgence (respirateurs, masques, etc.) qu’elles sont en mesure de fournir, proposer des solutions novatrices pour lutter contre le COVID-19 en soutenant des services virtuels de santé mentale, donner des conseils financiers aux petites entreprises ou proposer des idées, d'autres produits ou services susceptibles d'aider les Ontariens. Le Canada a également introduit une loi qui autorise les municipalités à tenir les réunions du conseil et des commissions locales par des moyens électroniques si l’état d’urgence est proclamé à l’échelon provincial et local, pour leur permettre d'agir rapidement lorsque des réunions physiques ne peuvent avoir lieu.

  • En Allemagne, la ville de Bamberg a mis en place une plateforme en ligne qui propose aux étudiants des exercices et de la documentation. Ces contenus ont une double fonction car ils portent sur le patrimoine culturel de la ville. La ville de Düsseldorf se tourne également vers Internet et la téléphonie pour l'accompagnement éducatif et a mis en place une ligne téléphonique qui permet aux personnes âgées et autres populations à risque d’obtenir de l’aide et des conseils (Eurocities, 2020[101]).

  • En Italie, l'Institut pour l’éducation et les établissements d’enseignement (IES) de Bologne propose des ressources éducatives en ligne pour soutenir les familles d’enfants de 0 à 6 ans en leur proposant des divertissements, des enseignements et des exercices physiques qu’ils pourront suivre sans quitter leur domicile. La municipalité de Palerme a créé par l'intermédiaire de son bureau pour l'innovation une boîte à outils numérique contenant les outils, procédures et informations nécessaires pour travailler en ligne. Elle donne également les informations essentielles pour permettre aux agents municipaux de travailler à distance depuis leur domicile. La boîte à outils explique notamment comment utiliser les applications de gestion pour le télétravail et contient des tutoriels sur la signature numérique, l’organisation de visioconférences et la rédaction ou le partage de documents sur Google Drive, entre autres (Eurocities, 2020[102]).

  • Aux Pays-Bas, la loi sur la prise de décisions numériques lors des réunions des conseils municipaux autorise ces derniers à prendre des décisions juridiquement contraignantes lors de réunions à distance.

  • En Espagne, la législation a été adaptée pour autoriser les représentants et organes directeurs des entités locales à tenir des réunions à distance par des moyens électroniques ou télématiques.

  • En Italie, la ville de Milan a utilisé des tableaux de bord pour visualiser les possibilités de mise en relation des citoyens avec les entreprises proposant des services, selon leur emplacement sur la carte de la ville. En s'appuyant sur ces données et en partenariat avec une société de télécommunications, la ville a pu proposer un accès internet gratuit aux familles vulnérables disposant d'une connexion (CGLU, 2020[103]).

  • Aux États-Unis, plusieurs États ont adopté des mesures pour combler le fossé numérique. Le département de l’Éducation de la ville de New York a ainsi offert 300 000 Ipads avec accès Internet aux étudiants les plus défavorisés, grâce à une enquête en ligne et une ligne téléphonique spéciale ; la ville de Los Angeles, en partenariat avec le fonds californien pour les nouvelles technologies et EveryoneOn, propose à ses habitants des solutions Internet à bas coût, un accès à des ordinateurs et des services d'éducation au numérique dans le cadre du programme Get Connected, ainsi que des matériels de formation au numérique et aux dispositifs numériques ; la ville de Louisville a quant à elle créé une page Internet qui recense les offres Internet gratuites proposées aux étudiants par les fournisseurs d’accès opérant dans la région. La ville de San Antonio a annoncé un plan d’investissement de plus de 27 millions USD pour combler le fossé numérique dans la ville (NDIA, 2020[104]).

La crise du COVID-19 a une incidence considérable sur les dépenses des autorités infranationales, notamment dans les pays où la prestation de services est décentralisée, mais son impact sur les recettes est encore plus fort. En l'absence de compensation suffisante des dépenses supplémentaires et des pertes de recettes occasionnées par le COVID-19, de nombreuses autorités infranationales pourraient être contraintes de réduire fortement leurs dépenses de fonctionnement et d’investissement. Cela pourrait compromettre les efforts de coordination des mesures de relance et nuire à l’équité territoriale en matière d’accessibilité et de qualité des services. Des compressions budgétaires ont déjà été annoncées dans le secteur de l’emploi public et de l’investissement public.

De nombreuses administrations centrales/fédérales ont déjà annoncé d’importantes mesures budgétaires pour aider les autorités infranationales à surmonter le choc financier. Les administrations d’États fédérés ont également annoncé des mesures de soutien aux autorités locales. Deux tiers des pays de l’OCDE ont pris des mesures pour soutenir financièrement les autorités infranationales.

Les mesures mises en œuvre à ce jour dans les pays peuvent être classées en quatre catégories (Graphique 11). On trouve tout d'abord les mesures relatives aux recettes (dispositifs fiscaux, augmentation des transferts de l’administration centrale, activation des fonds de précaution, systèmes de compensation, etc.) et les mesures relatives aux dépenses (assouplissement des responsabilités des autorités infranationales en matière de dépenses, exonérations de TVA, marchés publics, etc.). Viennent ensuite les mesures d’assouplissement des règles budgétaires relatives aux dépenses et aux déficits budgétaires et celles visant à faciliter le financement par l’emprunt des besoins à court et à long terme. Enfin, d’autres mesures portent sur gestion financière et consistent par exemple à limiter les contraintes administratives en assouplissant les réglementations en vigueur et en encourageant de nouvelles pratiques. Ces mesures vont de la gestion budgétaire à la comptabilité et à la gestion des contrats en passant par la promotion de l’utilisation des TIC dans la gestion financière, l’élaboration de plans de résilience budgétaire et l’introduction de changements dans la gestion des emplois publics.

Il est également possible d’établir une classification de ces mesures selon l’horizon temporel de leurs effets. Par exemple, les subventions aux autorités infranationales permettent de compenser relativement vite les pertes de recettes fiscales et l’augmentation des dépenses. Le transfert ou la création de nouveaux impôts ou l’attribution de compétences fiscales élargies aux autorités infranationales produisent leurs effets à moyen et à long terme, mais ne permettent pas toujours de répondre aux besoins immédiats. De même, le transfert de responsabilités des autorités infranationales vers les autorités centrales en matière de prestation de services risque d’agir moins rapidement que le transfert de ressources supplémentaires aux autorités infranationales pour assurer la prestation de services. Certaines mesures sont destinées à être temporaires tandis que d’autres pourront être mises en œuvre de manière plus permanente.

Il est possible que les augmentations des transferts des administrations centrales/fédérales ou des administrations des États fédérés soient insuffisantes pour compenser pleinement les baisses des recettes issues des impôts et taxes, des redevances et droits d’utilisation et des revenus de la propriété. À plus long terme, les administrations centrales réduiront probablement ces transferts pour rééquilibrer les budgets publics et restaurer la stabilité budgétaire, par exemple en passant par des mesures d’austérité. À court terme, le soutien des échelons supérieurs de l’administration pourrait donc contribuer à combler l’écart budgétaire créé par la crise, mais les autorités infranationales doivent se préparer à la phase de relance après la crise et à d'éventuels plans d’assainissement budgétaire.

La crise risquant d'avoir des incidences financières négatives sur les autorités infranationales à moyen et à long terme, les réformes visant à assurer la stabilité, la capacité de fonctionnement et la résilience des finances infranationales sont également importantes. Ces mesures à long terme doivent être planifiées et mises en œuvre avec soin.

Le soutien aux finances des autorités infranationales peut également être indirect et prendre la forme d’un soutien aux entités connexes comme les entreprises publiques locales (agences de transports publics, entreprises du secteur de l’énergie ou assurant d'autres services essentiels). En Lettonie, par exemple, les entreprises à capitaux municipaux, dont le chiffre d'affaires a baissé de 50 % en raison de la crise du COVID-19, peuvent recevoir des crédits du budget de l’État pour augmenter leur capital social et financer leurs frais d’entretien et de réparation. Aux États-Unis, le CARES Act prévoit une enveloppe de 25 milliards USD pour compenser une partie des pertes de recettes des agences de transport. En Allemagne, le gouvernement fédéral prendra en charge le coût des allocations de logement pour les bénéficiaires de l'aide sociale des municipalités (4 milliards EUR) et soutiendra les réseaux locaux de transports publics (2.5 milliards EUR) (BNP Paribas, 2020[105]).

Les méthodes employées pour préparer ces mesures varient d’un pays à l'autre, en fonction des relations budgétaires intergouvernementales existantes ainsi que de la culture et des pratiques en vigueur en matière de dialogue et de négociation entre l’administration centrale et les autorités infranationales. Dans les pays où la coordination budgétaire est déjà bien développée et efficace, les mesures de soutien sont élaborées et examinées par les ministères compétents et les représentants des autorités infranationales. Dans plusieurs pays, les mesures de soutien urgentes, les systèmes de compensation et autres mesures financières ont été examinées et arrêtées d’un commun accord avec les associations nationales de collectivités locales. Les discussions peuvent donner lieu à des accords formels ou à des arrangements plus informels.

  • En Australie, le gouvernement australien, les États et les territoires ont signé au début de la crise un accord de partage des coûts couvrant les dépenses de santé publique engagées par les États et les territoires pour le traitement du COVID-19. Le 29 mai 2020, le Commonwealth et les États et territoires ont signé un nouvel accord de réforme de la santé pour 2020-2025 qui garantit notamment aux États et territoires qu’aucun d’entre eux ne verra sa situation s'aggraver du fait de la pandémie de COVID-19 (Ministère de la Santé australien, 2020[106]). Par ailleurs, le gouvernement australien étudie en coopération avec les entités étatiques et les autorités locales des moyens de mesurer l'incidence de la pandémie au niveau local (régions infranationales, autorités locales) et d'apporter l’assistance ciblée en matière de relance et de reconstruction qui pourrait être nécessaire à moyen et à long terme.

  • En Belgique, les gouvernements régionaux ont annoncé des mesures de soutien aux finances locales. En Wallonie, les municipalités sont maintenant autorisées à accroître leur déficit budgétaire et encouragées à utiliser leurs réserves ou à recourir à l’emprunt pour favoriser la relance économique au niveau local (La Libre Belgique, 2020[107]). En Flandre, le gouvernement flamand a adopté plusieurs mesures pour soutenir les municipalités, dont une subvention de 15 millions EUR pour réduire la pauvreté liée à la pandémie de COVID-19, un fonds d'urgence de 87 millions EUR pour soutenir les autorités locales dans les secteurs de la culture, de la jeunesse et des sports ainsi qu’un fonds pour encourager la mobilité durable (améliorations locales pour faciliter les déplacements à pied et à vélo). Une plus grande flexibilité est permise dans les budgets locaux (moyennant un suivi de l’incidence du coronavirus) (Gouvernement flamand, 2020[108]).

  • Au Brésil, le gouvernement fédéral a annoncé le 24 mars 2020 un ensemble de mesures d’un montant de 85.5 milliards BRR pour permettre aux États et aux municipalités de faire face aux conséquences de la pandémie de COVID-19. Le 1er avril, le ministère de l’Economie a assoupli les règles relatives à la conclusion de contrats avec les États et les municipalités, ainsi que les règles applicables aux procédures de paiement de ces contrats. Le 13 avril, un nouvel ensemble de mesures destinées aux États et aux municipalités a été adopté, ce qui porte le soutien à plus de 127.3 milliards BRL au total. Ces mesures incluent des transferts directs, une suspension des dettes auprès du gouvernement fédéral pendant six mois et une suspension du remboursement des dettes auprès des banques publiques en 2020 (BNP Paribas, 2020[105]).

  • Au Canada, le gouvernement fédéral a annoncé un programme d'aide de 2.2 milliards CAD pour les villes et les communes. Elle prendra la forme d'une avance sur les sommes que les villes perçoivent par l’intermédiaire du Fonds fédéral de la taxe sur l’essence. Au lieu de procéder au versement en deux fois comme cela est habituellement le cas, le gouvernement fédéral effectuera le versement 2020-2021 dans son intégralité. Les municipalités demandaient une enveloppe de 10 à 15 milliards CAD pour les aider à compenser les effets négatifs des interruptions d’activité liées au COVID-19, les baisses de recettes au titre de l'impôt sur le patrimoine et d'autres manques à gagner sur des projets de transport et des projets routiers. Le gouvernement fédéral a annoncé que l'avance provenant du Fonds fédéral de la taxe sur l’essence n’était qu'une première mesure en faveur des villes et que les prochaines étapes devront être examinées avec les gouvernements provinciaux.

  • Au Chili, l’administration centrale a transféré 100 millions USD aux municipalités pour compenser en partie la baisse des recettes municipales. Les maires pourront décider de la répartition et de l'usage de ces fonds, qui seront attribués en fonction de la population et du degré de vulnérabilité des municipalités.

  • En Colombie, le gouvernement a annoncé le 21 mai 2020 un ensemble de mesures budgétaires qui prévoient une plus grande souplesse dans l’utilisation de plusieurs sources de recettes (normalement d’affectation spéciale) pour financer les dépenses de fonctionnement exceptionnelles ; la possibilité d’utiliser les ressources de la caisse de retraite nationale des entités territoriales (Fonpet) ; la possibilité de contracter des emprunts à court terme (lignes de crédit) qui ne seront pas pris en compte dans les taux d’endettement, et un assouplissement des règles en matière de dette.

  • En République tchèque, un projet de loi visant à atténuer les effets de la baisse des recettes fiscales municipales en 2020 a été adopté le 8 juin. Chaque municipalité devrait toucher une prime de 1200 CZK par habitant, ce qui représente au total près de 13 milliards CZK (500 millions EUR) (Gouvernement de la République tchèque, 2020[109]).

  • Au Danemark, les règles budgétaires ont été temporairement assouplies pour les municipalités, qui sont maintenant autorisées à dépasser les plafonds de dépenses pour les dépenses de fonctionnement liées au coronavirus (Information, 2020[110]). Pour soutenir l'investissement, le plafond des dépenses d'investissement a été relevé.

  • En Estonie, les municipalités bénéficieront d’un programme de soutien financier de 100 millions EUR du gouvernement central pour compenser les pertes de recettes, couvrir les coûts directs exceptionnels supportés par les municipalités du fait de la crise et financer des investissements publics supplémentaires pouvant favoriser la relance économique.

  • En Finlande, le gouvernement a décidé en juin 2020 de soutenir les municipalités et les districts hospitaliers en prévoyant une enveloppe de 1.4 milliard EUR dans sa quatrième loi de finances rectificative. Le système de compensation pour les municipalités repose sur des formules qui visent à tenir compte des dépenses supplémentaires et des pertes de recettes auxquelles les municipalités ont dû faire face. Ces formules prennent en considération la composition par âge de la population municipale et la part des recettes fiscales dans le total des recettes municipales. Une petite partie de l’aide consiste en une subvention discrétionnaire que les municipalités doivent solliciter. À cela s’ajoute une subvention générale dont le montant par habitant est le même pour toutes les municipalités. Outre le soutien direct aux municipalités, le gouvernement compensera directement aux districts hospitaliers le surcroît de dépenses de santé lié au traitement du COVID-19. Cette mesure permettra d'alléger la charge qui pèse sur les différentes municipalités car les districts hospitaliers sont des structures intercommunales (Ministère des Finances finlandais, 2020[111]).

  • En France, un plan d'urgence de 4.5 milliards EUR tiendra compte de la situation budgétaire des différentes collectivités territoriales et de certaines en particulier, comme les communes touristiques. L'aide ira principalement aux communes (1.8 milliard EUR) et aux départements (2.7 milliards EUR) pour qu’ils puissent faire face aux besoins accrus en dépenses sociales. Le plan d'urgence comporte trois grands volets : i) les collectivités territoriales auront la possibilité d’enregistrer les dépenses de fonctionnement liées au COVID-19 dans un compte spécial et de les amortir sur trois années, voire de les financer par l’emprunt ; ii) l’actuelle dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) sera relevée d’1 milliard EUR ; iii) les ressources garanties aux communes en 2020, reposant sur la compensation par le gouvernement des pertes de recettes fiscales et d'une partie des redevances d’utilisation (p. ex. stationnement) seront calculées en comparant les recettes de 2020 à la moyenne des recettes de 2017 à 2019. Les mesures en faveur des régions seront annoncées fin juin 2020.

  • En Allemagne, le gouvernement fédéral a décidé le 3 juin d’une enveloppe globale de relance par voie budgétaire de 130 milliards EUR incluant 25 milliards EUR en soutien aux municipalités (Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne, 2020[112]). Cela permettra notamment de compenser de 8 milliards EUR en 2020 les pertes de recettes au titre de la surtaxe municipale à l’impôt local sur les sociétés. Le gouvernement a également décidé d’augmenter de manière permanente la participation fédérale aux dépenses d'aide sociale des municipalités et d’accorder des subventions d’équipement supplémentaires pour les crèches, les hôpitaux, les transports publics, la transformation numérique et les services locaux de santé. En ce qui concerne les Länder, le gouvernement fédéral compense les pertes de recettes et verse des subventions supplémentaires pour compenser les dépenses liées à la crise. Cette aide fédérale vient s'ajouter à celle apportée par les Länder aux autorités locales. En particulier, les Länder ont décidé d'assouplir les règles budgétaires appliquées aux municipalités en suspendant la règle d'équilibre budgétaire et l’obligation d’adopter des mesures d’austérité et de gel des dépenses. La réglementation relative aux crédits à court terme a également été assouplie.

  • En Corée, le gouvernement coréen a mis en œuvre plusieurs trains de mesures financières pour stimuler l’économie, y compris des mesures visant à soutenir les autorités locales. Le premier plan de relance de 4 000 milliards KRW incluait une aide relative aux taxes intérieures et aux impôts locaux. La rallonge budgétaire d'un montant de 11 700 milliards KRW adoptée en mars 2020 prévoyait notamment un soutien aux régions les plus durement touchées de la ville de Taegu et de la province du Gyeongsang du Nord. L’aide supplémentaire inclut l'application du taux de base aux prêts initiaux et une aide financière aux collectivités locales et aux municipalités qui soutiennent les PME locales par des prêts et des garanties (MOEF, 2020[113] ; Gouvernement de la Corée, 2020[80]).

  • Au Luxembourg, dans une circulaire de mai 2020, le ministère de l’Intérieur a indiqué la possibilité d'activer plusieurs mécanismes pour limiter les déficits budgétaires municipaux et faire face aux besoins en dépenses, y compris le recours à des fonds de précaution et à l’emprunt.

  • Au Mexique, le fonds de stabilisation des revenus des entités fédérales (Fondo de Estabilization de Ingresos de las Etidades Federativas (FEIEF) est un fonds de précaution géré par le gouvernement fédéral, qui assure des recettes supplémentaires aux entités fédérées lorsque les subventions de l’État sont réduites en période de tension budgétaire. Il est alimenté par les revenus pétroliers et les contributions fédérales, qui sont en baisse. De plus, les ressources ne permettent que d’atténuer en partie le manque à gagner (Fitch Ratings, 2020[51]). Cela dit, le gouvernement envisage des mesures supplémentaires pour alléger la pression budgétaire sur les administrations des États fédérés et les municipalités, notamment des transferts fédéraux et une modification de certaines réglementations pour accroître les possibilités de financement sur les marchés financiers.

  • Aux Pays-Bas, le gouvernement a annoncé une enveloppe d'urgence de plus de 500 millions EUR pour les municipalités.

  • En Nouvelle Zélande, le gouvernement a annoncé d'importants nouveaux financements pour aider les autorités locales à créer d’urgence des infrastructures pour les déplacements à pied et à vélo. (OCDE-FIT, 2020[114])

  • En Norvège, les municipalités ont reçu une enveloppe de 6.5 milliards NOK pour compenser les effets de l'épidémie de COVID-19. Elle inclut un plan de compensation d’1 milliard NOK pour l’accueil périscolaire et la garde de jour. Les autorités des comtés ont reçu une compensation de 1.5 milliard NOK pour les pertes de recettes des transports publics (Gouvernement de la Norvège, 2020[115]). L'association norvégienne des pouvoirs locaux et régionaux (KS) a estimé au 30 avril que le surcroît de dépenses et les pertes de recettes en 2020 s’élèverait à 12.5-20 milliards NOK pour les municipalités et 5.5-6.8 milliards NOK pour les municipalités des comtés (KS, 2020[116]).

  • Au Portugal, les dépenses municipales engagées pour surmonter la crise du COVID-19 dépasseront les limites d’endettement prévues dans la loi de finances locales. Un assouplissement des règles d'équilibre budgétaire et des règles en matière de dépenses a également été approuvé. Par ailleurs, la procédure d'approbation des prêts à court terme a été simplifiée et le recours à l’emprunt à moyen et à long terme a été facilité (aucune autorisation préalable des assemblées municipales n’est nécessaire). De plus, les autorités locales peuvent demander le transfert anticipé de la part des impôts nationaux qui leur est allouée. Le soutien aux trésoreries municipales inclut également la possibilité d’utiliser le solde cumulé des exercices antérieurs.

  • En République slovaque, le plan Lex Korona annoncé le 31 mars prévoit des mesures de soutien aux municipalités et aux unités territoriales de niveau supérieur (régions) pour les aider à financer leurs dépenses extraordinaires et à combler la perte de recettes fiscales. Jusqu’à fin 2021, les autorités locales pourront recourir aux fonds de réserve, aux revenus du capital et à l’emprunt pour leurs dépenses de fonctionnement. Plusieurs règles budgétaires, dont la possibilité de percevoir des avances de fonds publics, ainsi que les règles de discipline budgétaire – et notamment la possibilité d’enregistrer un déficit budgétaire – ont été assouplies (Ministère des Finances de la République Slovaque, 2020[117]).

  • En Slovénie, les municipalités se verront rembourser sur le budget national un certain nombre de dépenses liées à la lutte contre l'épidémie (Premier ministre de la République de Slovénie, 2020[118]).

  • En Espagne, le décret-loi royal 8/2020 du 17 mars portant sur les mesures d’urgence extraordinaires visant à faire face aux conséquences économiques et sociales du COVID-19 prévoit une mesure de soutien aux finances locales. Les autorités locales sont autorisées à utiliser leur excédent pour financer leurs dépenses au titre des services sociaux. Un fonds social extraordinaire a également été créé. Au niveau régional, le « plan de crise » présenté par le gouvernement le 17 mars comprend plusieurs mesures prévoyant d’accroître les ressources des Communautés autonomes pour lutter contre le coronavirus et atténuer les incidences économiques de la crise.

  • Au Royaume-Uni, des ressources supplémentaires sont attribuées aux trois nations investies de compétences déléguées pour couvrir les dépenses de santé, l'aide aux administrations locales et les dépenses relatives aux transports publics. L’enveloppe globale de près de 7 milliards GBP se répartit comme suit : 3.5 milliards GBP pour le gouvernement écossais, 2.1 milliards GBP pour le gouvernement gallois et 1.2 milliard GBP pour l’exécutif nord-irlandais. Les administrations décentralisées décident des mesures de lutte contre le COVID-19 sur leur territoire (CdE, 2020[119]).

  • Aux États-Unis, dans le cadre du plan CARES (Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security) de 2 000 milliards USD, 150 milliards USD ont été affectés sous forme de subventions pour aider les administrations des États et administrations locales à couvrir les dépenses directement liées au coronavirus. Par ailleurs, la « Families First Coronavirus Response Act » (loi « Familles d'abord » dans la lutte contre le coronavirus) a augmenté de 6.2 points de pourcentage la part de Medicaid allouée aux États. Pour aider les administrations des États et administrations locales à faire face aux tensions sur leur trésorerie provoquées par la pandémie de coronavirus, la Réserve fédérale a mis en place une facilité de trésorerie municipale qui accordera jusqu’à 500 milliards USD de prêts aux États et aux municipalités (Federal Reserve System, 2020[120]).

Les populations vulnérables sont doublement pénalisées par la crise : d’une part, car ce sont souvent des populations à risque du point de vue sanitaire et d’autre part, car la crise économique les frappe de plein fouet. Lors de la phase critique de la pandémie, les autorités infranationales ont pris des initiatives pour apporter une aide sociale ou un soutien de la collectivité aux populations vulnérables (OCDE, 2020[60]) par des programmes alimentaires destinés en particulier aux enfants et aux personnes âgées, la livraison de repas, des aides spécifiques pour les personnes âgées et les personnes handicapées, la mise à disposition d’abris provisoires et de logements d'urgence, la distribution de bons, l'installation d'équipements sanitaires, etc. Dans certains pays, les autorités locales travaillent avec les autorités centrales ainsi qu’avec des ONG et des bénévoles. Une attention particulière est également portée aux populations autochtones. Dans ces communautés, des facteurs liés aux conditions de vie comme la précarité et le surpeuplement des logements ou l'absence d'accès à des équipements sanitaires adéquats accentuent la menace que représente le COVID-19. Bien souvent, les populations autochtones sont aussi les plus vulnérables aux conséquences de la crise sur le plan économique (Lustig et Tommasi, 2020[121]).

  • En Australie, les gouvernements des États et des territoires ont annoncé des mesures de relance par voie budgétaire d’un montant de 11.5 milliards AUD (0.6 % du PIB) qui incluent des versements comptants aux ménages vulnérables (FMI, 2020[122]).

  • Au Canada, le gouvernement fédéral a doublé les montants du programme « Vers un chez-soi » qui soutient financièrement les services aux sans-abris, tandis que les provinces et municipalités mettent en place des financements d'urgence par le biais de services d’assistance aux familles et à la population locale. Services aux Autochtones Canada (SAC) travaille en étroite collaboration avec l’Agence de la santé publique du Canada, d’autres ministères et ses homologues à l’échelon provincial et territorial pour protéger la santé et assurer la sécurité des Premières nations et des Inuits et les aider à faire face aux menaces pour la santé publique, ce qui inclut le nouveau coronavirus.

  • En Grèce, l’Initiative du ministère de l’Intérieur, en coopération avec l’Union centrale des municipalités de Grèce et avec le soutien du ministère de la Gouvernance numérique, a lancé le hashtag #CitySolidarityGR pour apporter une assistance aux citoyens vulnérables en leur donnant accès aux produits et services proposés par des organisations qui avaient fait part de leur intérêt à participer à l'initiative.

  • En Hongrie, l’administration centrale a lancé un appel à propositions pour le programme 2020 relatif aux bonnes pratiques des autorités locales, sous le thème : « redressement et reconstruction pour atténuer les dommages causés par l’épidémie – innovations ayant fait leurs preuves au niveau municipal ». Les communes peuvent déposer leurs propositions jusqu’au 2 juillet 2020. Les bonnes pratiques pourront avoir trait par exemple à l’insertion sociale, aux méthodes locales efficaces de lutte contre la pauvreté et à la prise en charge des personnes âgées (TÖOSZ, 2020[123]).

  • En Islande, l'État et les autorités locales mettent en place un fonds de réserve qui permettra de mener les actions nécessaires pour faire face aux conséquences du COVID-19 sur les services sociaux et les services destinés aux groupes vulnérables (SAMBAD, 2020[124]).

  • En Irlande, le 2 avril 2020, le gouvernement a lancé la vaste initiative « The Community Call » pour mettre en relation les autorités locales et le gouvernement national avec le secteur bénévole et associatif. Elle sera supervisée et gérée localement par les autorités locales, sous la direction des responsables de comté. La plateforme était initialement dédiée aux personnes âgées et aux groupes vulnérables et donne notamment accès à une liste complète d’organismes publics et d’organisations bénévoles (Gouvernement de l'Irlande, 2020[125]).

  • En Italie, le gouvernement a voté en mars 2020 un programme de mesures économiques d’un montant de 25 milliards EUR pour prêter assistance aux entreprises et aux ménages italiens. Ce programme inclut une enveloppe de 4.3 milliards EUR allouée aux communes par le biais du Fonds de solidarité municipale sous la forme d'un versement partiel des transferts annuels ordinaires aux municipalités. 400 millions EUR ont été alloués aux 8 000 communes dans le cadre de l’urgence alimentaire, pour fournir des bons alimentaires et bons d'achat aux personnes dans le besoin.

  • En Corée, le gouvernement envisage d'inscrire l’accessibilité aux services médicaux comme élément essentiel dans les normes nationales minimales pour les infrastructures de vie, dont l'introduction est prévue en 2020, afin que les services médicaux ne soient pas négligés dans les régions en perte de vitesse. Ces normes, qui font partie des mesures de soutien des administrations centrales et régionales aux groupes vulnérables, visent à faire en sorte que l’ensemble de la population ait facilement accès aux infrastructures essentielles pour leur vie quotidienne.

  • Au Mexique, l'État de Basse-Californie du Sud a organisé des sessions d'information sur les mesures de prévention des maladies respiratoires dans les communautés agricoles de la municipalité de Mulegé.

  • Aux Pays-Bas, plusieurs initiatives sociales ont été lancées pour expliquer aux personnes appartenant à des groupes vulnérables comment se protéger contre le coronavirus et mettre les personnes qui en ont besoin en contact avec des bénévoles via des lignes téléphoniques spéciales pour les personnes âgées, un service d'assistance téléphonique sur le coronavirus pour les personnes âgées d’origine immigrée ou encore des plateformes mises en place par des associations et églises locales. Parmi les initiatives, on peut citer la mise en relation de personnes âgées isolées avec des bénévoles, l’aide aux courses pour les personnes vulnérables et la lecture en ligne dans le cadre du ‘Voorleesexpress’ (initiative sociale visant à apporter une attention particulière aux enfants qui présentent un retard de langage) pour continuer à accompagner les familles dans le développement langagier de leurs enfants.

  • Au Portugal, pour faciliter l’accès à une assistance d'urgence, l'attribution d'aides aux populations vulnérables a été simplifiée.

  • En Espagne, les autorités locales sont autorisées à allouer jusqu’à 300 millions EUR de leur excédent budgétaire de 2019 au financement de services sociaux comme les services de proximité à domicile, la télémédecine à domicile, l’assistance aux sans-abris et l'achat d'équipements de protection individuelle (masques, etc.) ou pour garantir des revenus aux familles. Un fonds social exceptionnel a été créé pour un montant de 300 millions EUR qui sera transféré aux communautés autonomes et aux entités locales pour des projets sociaux et des contrats de travail. Les projets incluent une organisation concertée des services sociaux, des soins à domicile ou à distance, la garantie de l’approvisionnement en eau et en énergie des consommateurs vulnérables et un moratoire sur les hypothèques pour l’achat d’une résidence permanente lorsque l’emprunteur est fragilisé sur le plan économique.

  • Aux États-Unis, le CARES Act inclut une enveloppe de 4 milliards USD de subventions aux solutions de secours, pour aider les autorités locales et les prestataires de services d'aide aux sans-abris à prendre des mesures pour réduire le risque de propagation du COVID-19 chez les personnes sans domicile ou à risque d’exclusion, ainsi que pour intervenir rapidement dans les cas les plus graves. 65 millions USD supplémentaires sont accordés au programme de logement des personnes atteintes du sida, qui apporte un soutien à une population particulièrement vulnérable ; 5 milliards USD de fonds supplémentaires iront à la dotation globale de développement local (CDBG) pour combler les déficits non couverts par d'autres sources, en axant l’effort sur les ménages à revenu bas et moyen ; enfin, 200 millions USD supplémentaires seront alloués à la dotation globale pour le logement des tribus indiennes (IHBG) et 100 millions USD à la dotation globale de développement local des tribus indiennes (ICDBG) pour le financement des menaces imminentes, pouvant être attribués aux tribus les plus en difficulté.

Plusieurs pays ont assoupli les dispositions réglementaires relatives à la passation des marchés publics et à l’occupation des sols aux fins d’interventions d’urgence, introduit davantage de flexibilité dans les procédures administratives et levé partiellement certaines restrictions. Les réglementations rigides peuvent faire obstacle à une action rapide lorsque cela est nécessaire, par exemple en matière d’approvisionnements ou de gouvernance foncière (flexibilité en matière de baux fonciers, délai pour le versement des droits de transfert ou l’exécution d’autres obligations contractuelles, etc.). Dans certains pays, les autorités infranationales ne sont pas habilitées à émettre des directives ou à prendre des décisions durant une crise. Elles sont donc tributaires de la réaction et de la mobilisation des autorités nationales, et recourent parfois à divers moyens, notamment les médias, pour solliciter une intervention et une aide des dirigeants nationaux. Dans les pays très décentralisés, les approches peuvent varier sensiblement d’un territoire à l’autre, ce qui aboutit parfois à des dispositions contradictoires.

En tant qu’organisations politiques et administratives, les autorités infranationales adoptent également de nouveaux modes de travail, de réunion, de gestion du personnel et de régulation. Nombre d'autorités locales et régionales se sont vu accorder à titre exceptionnel et sous certaines conditions, l'autorisation d’organiser des réunions virtuelles de leurs assemblées délibérantes et conseils exécutifs pour prendre des décisions au plus vite et adopter des mesures d'urgence. En tant qu’employeurs, les autorités infranationales doivent trouver les moyens de protéger le mieux possible leur personnel, y compris les agents des services sociaux et de santé potentiellement en contact direct avec le virus. Elles doivent également faciliter le télétravail de leurs agents pour permettre la continuité des services publics locaux.

Pour ce qui est du soutien aux entreprises en raison du COVID-19, dans la pratique, les diminutions d’impôt peuvent présenter l’avantage d’être moins contraignantes sur le plan administratif que les aides directes aux entreprises. Le recours à ces aides directes nécessite une analyse préalable et un suivi des entreprises qui les demandent pour éviter les abus. Cela ralentit le processus et nécessite des ressources administratives. Les réductions d’impôt, au contraire, peuvent être gérées et appliquées assez facilement. Par ailleurs, elles sont généralement associées à un risque d'abus moindre que les aides directes. Cela dit, il existe dans les deux cas un risque que ces dispositifs soient utilisés par des entreprises ou pour des investissements qui n’en auraient pas besoin (Asplund et al., 2020[126]).

  • Au Chili, SUBDERE a mis en place un tableau de coordination technique avec les différentes associations municipales pour coordonner la mise en œuvre des mesures préventives comme l’assouplissement et la simplification des formalités administratives pour les citoyens.

  • En Chine, à ce jour, 60 communes ont apporté des modifications aux règlements fonciers : la plupart concernent les baux fonciers et l’octroi de délais pour le versement des droits de transfert ou l’exécution d’autres obligations contractuelles. D’autres modifications concernent les charges payées d'avance, dont la part a été réduite.

  • En Corée, les ministères et les autorités locales doivent s'appuyer sur les structures administratives existantes. Le ministère de la Santé et de la Protection sociale, par exemple, passe par le « Comité d’appui administratif » pour l’octroi de rabais temporaires lors de l’achat d’équipements spéciaux destinés aux centres de dépistage. Le service des marchés publics fait également appel à cette structure pour l’exécution des contrats de fourniture de masques et le règlement dès livraison (après réception des récépissés).

  • Au Portugal, la procédure de validation des avantages fiscaux dans les municipalités a été simplifiée en supprimant l’exigence d’approbation de la réglementation par l’assemblée municipale et en la combinant avec les conditions d’exonération d'autres impôts et produits.

  • En Slovénie, le gouvernement a souligné le rôle essentiel des municipalités dans la lutte contre la pandémie. Étant en première ligne de l'élaboration et de la mise en œuvre des politiques, elles obtiendront le remboursement sur le budget national de certaines dépenses engagées dans la lutte contre l'épidémie. Les dispositions relatives à la passation des marchés publics ont été assouplies jusqu’au 15 novembre 2020 pour permettre aux municipalités de prendre des décisions en toute indépendance en matière de commandes publiques et augmenter les valeurs seuils (République de Slovénie, 2020[127]),

  • Au Royaume-Uni, le gouvernement prend des mesures concrètes pour donner plus de latitude aux conseils locaux et leur permettre de consacrer une plus grande part de leurs ressources à la réponse au COVID-19 ; il a par exemple assoupli les restrictions concernant les livraisons aux supermarchés et reporté au mois de mai 2021 les élections locales, municipales et celle des Police and Crime Commissioners. Il envisage par ailleurs de faire adopter une loi pour lever l’obligation de tenir les réunions annuelles des conseils en présence physique (Gouvernement du Royaume-Uni, 2020[128]). Les Conseils pourront en outre fixer à leur discrétion les délais applicables aux demandes d’accès à l’information.

Dans l’OCDE, les petites et moyennes entreprises (PME) représentent 99 % de l’ensemble des entreprises et 50 à 60 % de la valeur ajoutée. Elles sont particulièrement vulnérables à la crise (OCDE, 2020[2]). Les restrictions mises en place pour combattre l'épidémie touchent directement et indirectement les entreprises locales. Certaines entreprises, comme les restaurants et cafés, ont été fermées en raison des mesures de confinement, tandis que d'autres PME ont pu poursuivre leur activité, mais avec une demande très réduite. Certaines ont dû mettre leurs employés en chômage technique, voire les licencier. Sauf reprise massive des activités des entreprises locales à bref délai, la crise entraînera une baisse des recettes fiscales des autorités infranationales à court et à moyen terme. Pour contribuer à éviter les faillites d’entreprises locales, l’État et les autorités infranationales ont soutenu les PME et se sont efforcés d'assurer leur trésorerie au plus fort de la crise du COVID-19.

Outre les PME, les travailleurs indépendants représentent également une part considérable de l’emploi total dans un certain nombre de pays de l’OCDE. Légèrement inférieure à 15 % en moyenne, elle est plus élevée en Grèce, en Italie et en Turquie où elle est supérieure à 20 % (OCDE, 2020[2]). Les travailleurs indépendants sont souvent moins bien protégés par le système d’allocations chômage que les travailleurs ordinaires. C’est pour cette raison que de nombreux gouvernements nationaux et autorités infranationales et infranationales ont mis en place des programmes d’aide qui leur sont spécifiquement dédiés (OCDE, 2020[129]). Dans certains pays, le soutien COVID-19 aux travailleurs indépendants a été délégué aux autorités infranationales car ce sont elles qui connaissent le mieux la situation et les besoins au niveau local. Le soutien aux travailleurs indépendants étant comparable à l'aide sociale aux familles et aux particuliers, qui relève en temps normal des autorités infranationales, ces dernières disposent de l’organisation nécessaire pour mettre en œuvre les mesures correspondantes.

Les mesures adoptées par les gouvernements donnent une première idée de l’ampleur des conséquences de la crise sur les PME. Les États-Unis, par exemple, ont voté un programme d’aide aux particuliers et aux entreprises d’un montant de 2 000 milliards USD7. Compte tenu du rôle des autorités infranationales dans le soutien aux PME, une coordination des interventions avec les gouvernements nationaux s’impose pour éviter les doubles emplois et la perte de transparence dans l’application des mesures publiques. Les autorités locales connaissent les besoins et les priorités des entreprises situées sur leur territoire et sont bien placées pour leur prêter assistance. Les autorités infranationales pourraient être incitées à adopter des mesures vigoureuses de relance de l’économie locale et régionale pour soutenir les entreprises, par exemple en reportant la collecte d'impôts et de redevances, en assouplissant les réglementations applicables, les permis demandés aux entreprises et les procédures de marchés publics, en abaissant temporairement les loyers, en avançant les règlements aux prestataires de services et en octroyant des prêts, des garanties et des subventions aux artisans, commerçants et petites entreprises. Ces initiatives ont déjà entraîné et devraient encore occasionner à moyen terme un surcroît de dépenses pour les autorités infranationales.

  • En Colombie, la ville d’Antioquia a créé des facilités de crédit spéciales pour fournir des liquidités immédiates aux PME et aux travailleurs informels durement touchés.

  • En Finlande, les services de l’administration centrale sont chargés de soutenir la trésorerie des PME et de leur apporter d'autres aides financières comme les garanties de prêt. Les travailleurs indépendants peuvent également solliciter une aide d’un montant forfaitaire de 2 000 EUR auprès de la municipalité dans laquelle ils sont établis. Cette aide vise à faire en sorte que les entreprises restent viables après la crise. Les municipalités recevront une compensation de l'État pour l'aide qu’elles versent aux travailleurs indépendants. Pour financer ce soutien, elles peuvent également demander une subvention du ministère de l’Emploi et de l’Économie, qui leur est accordée sur la base d’une formule. Le gouvernement consacre à cette fin une enveloppe totale de 250 millions EUR. De nombreuses municipalités s’efforcent également d'aider leurs PME et travailleurs indépendants locaux en reportant la collecte de redevances, en assouplissant les réglementations et les permis demandés aux entreprises, en abaissant temporairement les loyers et en avançant les règlements aux prestataires de services. La municipalité d’Helsinki a par exemple décidé de suspendre pendant trois mois les loyers des locaux commerciaux et autres locaux professionnels lui appartenant.

  • En France, l'État et les régions mènent une action conjointe face à la crise dans le cadre du nouveau Conseil économique État-Régions institué en décembre 2019. Elles ont notamment mis en place des groupes de travail régionaux auxquels participent les banques de développement (BPI) pour accélérer la mise en œuvre des mesures d’aide aux entreprises. Les régions ont par ailleurs débloqué une enveloppe de 250 millions EUR (outre les 750 millions EUR alloués par l’État) destinée au fonds de soutien aux artisans, aux commerçants et aux petites entreprises.

  • En Italie, 14 régions ont introduit des mesures de simplification des procédures administratives et réglementaires pour les PME. Elles incluent le report des délais de dépôt de candidatures aux programmes de financement public et de présentation de rapports sur les plans d'investissement soumis à incitations publiques, ainsi que la simplification des procédures de passation de marchés publics (Centre OCDE/LEED de Trente pour le développement local, 2020[130]).

  • Au Mexique, 26 des 32 entités fédérées du pays ont mis au point des mesures fiscales pour aider les entreprises et les populations vulnérables à faire face aux conséquences économiques des mesures visant à enrayer la propagation du COVID-19. La ville de Mexico a lancé un programme global d'aide d'urgence et de relance de l’activité économique pour faire face à l’épidémie de COVID-19, consistant en une augmentation de 500 millions pesos du Fonds de développement social qui servira à accorder 50 000 crédits de 10 000 pesos à des micro-entreprises.

  • En Suède, le soutien aux PME et aux travailleurs indépendants (p. ex. aides de trésorerie, prêts et garanties, report d'échéances fiscales) relève de la responsabilité des services et ministères du gouvernement central (Gouvernement de la Suède, 2020[131]). Des organismes publics proposent également des services gratuits de conseil aux entreprises. Les régions et municipalités privilégient le soutien « indirect » aux PME locales. Certaines régions ont ainsi mis en place des services spéciaux d'aide aux PME, en proposant par exemple l'appui d’experts pour réorganiser leur gestion quotidienne ou préparer de nouveaux modèles économiques (Region of Skane, 2020[132]). Les municipalités ont pour leur part reporté le paiement par les PME des factures et redevances pour services municipaux, instauré la gratuité du stationnement et assoupli les permis et réglementations. Certaines municipalités ont également avancé les règlements à leurs fournisseurs.

Nombre de gouvernements nationaux et d’autorités infranationales sont intervenus rapidement pour faire face aux conséquences économiques et budgétaires de la crise et les dépenses engagées à cette fin par les pays sont nettement plus élevées qu’en 2008-2009. Plusieurs pays annoncent d’ores et déjà des stratégies de relance privilégiant l’investissement public pour soutenir la reprise économique à court et à moyen terme. Dans les pays de l’OCDE, l’investissement public des régions et des villes représente en moyenne près de 60 % de l’investissement public. Le niveau d’investissement public et privé avant la crise du COVID-19 y restait inférieur aux niveaux d'avant la crise de 2008. La qualité des infrastructures s’est détériorée dans certains pays et l’actuel manque d'infrastructures peut entraver la productivité, les perspectives socio-économiques et la résilience des régions. Dans le contexte actuel, l’un des principaux risques est celui d'une nouvelle baisse de l'investissement public local, qui aurait un effet procyclique empêchant la relance. Dans plusieurs pays, ce risque est élevé en raison de la contraction des capacités d'autofinancement et de l'augmentation des déficits. Il faut également éviter de reproduire la séquence de 2008-2010 – forte stimulation de l’investissement puis assainissement budgétaire drastique – qui a entravé l'investissement public pendant près d'une décennie.

Sans soutien adéquat, l'investissement public deviendra sans aucun doute une variable d’ajustement, notamment au niveau local, comme cela a été le cas lors de la phase d'assainissement budgétaire après 2010. Dans une enquête de KfW Research publiée en mai 2020, la moitié des 200 municipalités allemandes interrogées avant déjà reporté leurs investissements, et un tiers envisageaient une baisse des investissements cette année (KFW, 2019[133]).

L'expérience de la crise de 2008 montre que les stratégies de relance de l'investissement doivent être clairement axées sur quelques secteurs prioritaires, et que la manière dont les stratégies d’investissement public sont gérées détermine en grande partie leurs résultats, comme souligné dans la Recommandation de l’OCDE pour un investissement public efficace (OCDE, 2014[134]). Une stratégie d'investissement qui ne tient pas compte des spécificités locales ne permettra pas de relever les défis territoriaux posés par la crise. Les niveaux d’administration intermédiaires comme les régions ont un rôle essentiel à jouer à cet égard, car ils se situent à la bonne échelle d'intervention pour permettre la réalisation de projets d’investissement stratégiques. L’un des principaux problèmes rencontrés lors de la mise en œuvre des plans de relance de l’investissement en 2008-2009 résidait dans la fragmentation de l'investissement par commune, qui limitait les possibilités de mettre en œuvre des projets de grande envergure ayant des retombées sur le développement territorial.

La demande d’infrastructures était déjà forte avant la crise du COVID-19, tant du point de vue des nouvelles constructions que de l’exploitation et de l’entretien du parc existant. L’OCDE estime que 95 000 milliards USD d’investissements publics et privés seront nécessaires au niveau mondial entre 2016 et 2030 dans les infrastructures énergétiques et hydrauliques et les infrastructures de transport et de télécommunications. Les villes et régions ont des besoins élevés en maintenance des infrastructures et en nouveaux investissements dans les énergies renouvelables, les bâtiments sobres en carbone, l’efficacité énergétique, les systèmes de gestion de la pollution et des déchets ainsi que les transports publics propres. Les pays développés devront investir massivement dans les infrastructures, notamment pour entretenir, améliorer ou remplacer les infrastructures existantes (souvent obsolètes). Aux États-Unis, par exemple, selon la American Society of Civil Engineers, le pays devrait investir quelque 4 500 milliards USD d’ici 2025 pour réparer les routes, ponts, barrages et autres infrastructures du pays comme les établissements scolaires et les aéroports. Les problématiques sont similaires en Europe. En Allemagne, par exemple, la KfW, banque d'investissement de l’État allemand, a calculé que les municipalités locales devraient dépenser au moins 138 milliards EUR pour combler le déficit d’investissements urgents dans les infrastructures.

Les stratégies de relance de l’investissement doivent s’accompagner de politiques ambitieuses pour lutter contre le changement climatique et les atteintes à l’environnement (Plateforme coronavirus de l’OCDE). Des infrastructures technologiquement avancées, durables et résilientes peuvent poser les jalons d’une reprise économique inclusive post-COVID (WEF, 2020[135]). Au-delà de l’investissement dans les infrastructures matérielles, les besoins d'investissements dans la formation professionnelle, l’innovation et la recherche-développement devront également être pris en compte. Il faudra veiller en particulier à ce que les investissements découlant des programmes de relance n’engendrent pas des coûts importants pour l’économie dans les décennies à venir en raison de la dévalorisation des actifs, et éviter par exemple les investissements qui misent sur des technologies en perte de vitesse ou implantent des projets dans des zones à haut risque d’inondation (Banque mondiale, 2020[136]).  

Les exemples par pays montrent que différents instruments sont activés pour maintenir, voire accélérer les projets d'investissement public au niveau infranational (Graphique 12). Outre l’amélioration de la capacité d’autofinancement, c’est-à-dire l'épargne brute, ces mécanismes incluent divers instruments budgétaires classiques comme l’assouplissement des règles budgétaires, l’augmentation des transferts en capital et des subventions, l’accès facilité à des financements à long terme sur les marchés financiers et le marché du crédit, et l’accompagnement dans la préparation et la mise en œuvre de projets. D'autres mécanismes de financement pourront être activés à l’avenir, comme les programmes de partenariat public-privé ou le financement sur fonds propres.

  • En Autriche, une enveloppe d’1 milliard EUR a été débloquée pour soutenir l’investissement municipal en augmentant les transferts de capitaux fédéraux de 25 à 50 % de l’investissement municipal. Ces fonds peuvent être utilisés pour des projets qui débuteront entre juin 2020 et décembre 2021, mais aussi pour les projets engagés après mai 2019 qui avaient été suspendus directement en raison de la crise du COVID-19 (Parlement autrichien, 2020[137]).

  • En Chine, les quotas d'émission d'obligations intérieures des autorités locales ont été relevés. En mai 2020, le ministère des Finances a annoncé qu’il avancerait 1 000 milliards CNY supplémentaires dans le quota d'obligations spéciales des autorités locales pour financer des projets d'infrastructures.

  • Le Danemark a relevé les plafonds de dépenses des autorités infranationales à des fins d’investissement. Les régions et communes sont encouragées à avancer les projets d’investissement qui étaient prévus pour 2021 ou 2022. Le gouvernement espère que cette mesure libérera des investissements supplémentaires pour un montant d'au moins 500 millions EUR. (Ministère des Finances danois, 2020[138])

  • En Estonie, une partie de l’enveloppe de 100 millions EUR accordée par le gouvernement vise à aider les municipalités à financer des investissements publics supplémentaires pouvant stimuler la reprise économique.

  • En France, dans le cadre de son plan d'urgence et de relance, le gouvernement augmentera de 0.6 à 1.6 milliard EUR l’actuelle dotation de soutien à l’investissement local, qui fera une large place au financement d’investissements dans les secteurs de l’environnement et de la santé. L’Association des régions de France propose de remplacer les « contrats de plan État-Régions » par des « contrats de relance ». (Association des Régions de France, 2020[139])

  • En Allemagne, le gouvernement fédéral a adopté début juin un « plan pour l’avenir » centré sur l’investissement dans les technologies numériques et les technologies propres, ainsi que les secteurs de l’éducation et de la santé. Les nouvelles dépenses se concentreront sur les projets de recherche-développement, la mobilité électronique, l’administration électronique et les réseaux mobiles et à haut débit. Avec ce programme, le gouvernement entend se servir de la relance pour stimuler l’investissement et relever certains défis à plus long terme comme la transformation numérique et le changement climatique.

  • En Islande, le gouvernement et les municipalités locales lancent un programme d’investissement spécial qui s’inscrit dans le cadre d’un ensemble de mesures économiques adoptées en réponse à la crise du COVID-19. Ce programme sera axé sur le transport, la construction publique et les infrastructures technologiques. Il prévoit également un soutien financer au secteur du tourisme. D'autres mesures visent à faciliter l’investissement municipal. Elles englobent un remboursement temporaire de TVA pour les travaux réalisés jusqu’à fin 2020, un soutien spécial aux projets municipaux relatifs au réseau d’assainissement et des dotations du fonds de péréquation des collectivités locales pour financer des projets de construction améliorant l'accès des personnes handicapées aux bâtiments, aux structures et aux espaces extérieurs municipaux. Les communes sont autorisées à déroger temporairement aux règles d'équilibre budgétaire et d’endettement pour disposer d’une plus grande marge de manœuvre en matière d'investissements (Parlement islandais, 2020[140]).

  • En Lituanie, le gouvernement a élaboré un programme de relance économique comportant une enveloppe de 1 milliard EUR pour stimuler l’économie. Le plan d’action économique et financier prévoit l’accélération des programmes d’investissement et des règlements, et l’augmentation des flux de financement.

  • En Pologne, le gouvernement mettra en place un fonds spécial pour financer l’investissement public dans les routes locales, le développement du numérique, la modernisation des écoles, la transformation énergétique, la protection de l’environnement et la reconstruction des infrastructures publiques. Le fonds se compose de ressources nationales, indépendantes de l’aide de l’UE. Cela dit, le gouvernement pourrait également faire appel aux fonds de cohésion dont les règles d'utilisation ont été assouplies par l’UE.

  • Aux États-Unis, le CARES Act alloue une enveloppe de 1.5 milliard USD à l’Administration du développement économique (EDA) du Département du Commerce américain pour des programmes d'aide au développement économique visant à contribuer à la prévention, à la préparation et à la réponse au coronavirus au niveau local. L’EDA travaille directement avec les entités publiques des États fédérés et locales, les établissements d’enseignement supérieur, les organismes à but non lucratif et les tribus reconnues par le gouvernement fédéral afin de promouvoir les stratégies élaborées localement pour accroître le potentiel de développement économique en tenant compte de la conjoncture et des besoins des entreprises au niveau local. Les subventions de l’EDA financeront plusieurs types d'assistance, dont : l’assistance technique et l’aide à la planification apportées aux districts de développement économique (EDD) de l’EDA, aux bénéficiaires des tribus et aux centres universitaires, entre autres ; la capitalisation et la recapitalisation des fonds de crédit renouvelable (RLF) pour donner aux entreprises un accès aux capitaux ; les subventions pour l’innovation et la construction d’infrastructures, ainsi que d'autres projets de développement économique.

Plusieurs gouvernements d’États fédérés et administrations régionales lancent également des initiatives pour soutenir l’investissement public sur leur territoire et les projets d’investissement des autorités locales.

  • En Belgique, la ministre flamande de la Mobilité et des Travaux publics a annoncé des investissements dans la mobilité d'un montant de 2.2 milliards EUR en 2020, pour 924 projets visant à donner un nouvel essor économique et social au secteur de l’ingénierie hydraulique et routière mais également à l'économie tout entière, dans le cadre de la relance. Les domaines prioritaires sont la sécurité routière, les voies navigables et le système ferroviaire, les transports publics (bus hybrides, trams, systèmes de charge pour bus électriques) et les mesures pour le climat et contre le bruit (passage à l'éclairage LED, installation de plantes fonctionnelles et d'écrans antibruit, contrôle des arbres, etc.) (Intelligent Transport, 2020[141])

  • En Allemagne, la Bavière, le Bade-Wurtemberg ou encore la Hesse, la Rhénanie du Nord-Westphalie, la Saxe et la Saxe-Anhalt ont annoncé des dispositifs d’aide prévoyant notamment des mesures en faveur de l’investissement dans les infrastructures.

  • En Italie, la région Lombardie a adopté un plan d'investissement sur trois ans d'un montant de 3 milliards EUR. 400 millions EUR sont affectés aux autorités locales et 2.6 milliards EUR au soutien à l’économie locale (dont 400 millions EUR pour les investissements stratégiques). Sur les 400 millions EUR destinés aux autorités locales, la ville de Milan et ses environs recevront 51 millions EUR pour la réalisation de travaux publics (routes et écoles) ; les fonds restants pourront être utilisés par les autres communes pour financer l’efficacité énergétique, les énergies renouvelables, la rénovation urbaine et le développement durable, la mobilité durable, le patrimoine et les ouvrages hydrogéologiques, par exemple. La région prévoit par ailleurs de recourir aux « obligations lombardes » pour financer 10 millions EUR destinés à la production d’équipements de protection médicale et individuelle et 82 millions EUR pour le versement de primes au personnel de santé engagé dans la lutte contre l’urgence épidémiologique (Comité européen des régions, 2020[142]) (Varese News, 2020[143]) (First Online, 2020[144]).

La pandémie de COVID-19 amène les gouvernements à agir dans le cadre d’un état d’urgence qui, comme toutes les situations exceptionnelles, finit heureusement par passer. La question qui se pose alors à eux est de savoir comment gérer la période qui suit la phase critique, et notamment l'incertitude qui en découle. À court terme, ils devront trouver les moyens de « sortir » des mesures d'urgence mises en œuvre pour surmonter la crise. À moyen ou long terme, il s'agira d’atténuer les effets négatifs de ces mesures, par exemple les incidences économiques des mesures de confinement et d’endiguement de la propagation du virus. Un bilan s'impose également pour appliquer les enseignements tirés de la crise aux futures actions des pouvoirs publics, par exemple dans le domaine des services sanitaires et sociaux, ou aux questions climatiques.

Le fonctionnement en « mode de crise » de la plupart des gouvernements des pays de l’OCDE depuis le premier trimestre de 2020 met en relief l'importance de la gouvernance pluri-niveaux car il donne un coup de projecteur sur les approches centralisées/décentralisées en matière de gestion de crise et souligne la nécessité de trouver un équilibre entre planification et mise en œuvre, de concilier un leadership et une coordination efficaces, de mener des consultations et d’instaurer une approche collaborative entre les acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux. Il montre également l’importance de la confiance dans les institutions publiques pour la gestion de crise et la force d’une communication efficace avec les citoyens et tous les acteurs concernés. Enfin, il conduit les gouvernements à prêter une attention encore plus grande à l’aménagement du territoire comme instrument de lutte contre les disparités entre régions. Les incidences inégales du COVID-19 entre communes, régions et pays ouvrent un débat plus large sur la manière de renforcer la résilience des territoires et de mieux se préparer aux futurs chocs sanitaires, économiques, sociaux ou climatiques.

La crise du COVID-19 souligne l'importance d'une gouvernance pluri-niveaux efficace pour gérer l’interdépendance qui caractérise les relations entre les différents niveaux d’administration, aussi bien dans leur fonctionnement ordinaire qu’en temps de crise. Elle place sur le devant de la scène le débat opposant centralisation et décentralisation et met en lumière le caractère fondamental d’une réponse coordonnée aux situations d'urgence et à leurs répercussions, ainsi que les risques liés à l’absence de coordination ou à une bureaucratie excessive dans les stratégies de gestion de crise. Une coordination s'impose aussi bien entre les différents niveaux d’administration et au sein de ces derniers qu’entre les acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux, y compris avec les citoyens. Des actions différenciées faisant valoir les avantages potentiels de l’expérimentation et de stratégies territorialisées de sortie de crise et de relance peuvent être une réponse aux incidences inégales de la pandémie. La réussite des interventions passe également par un partenariat solide entre les gouvernements nationaux et les autorités infranationales. Un tel partenariat allierait une direction efficace au niveau central, notamment pour définir une stratégie et des lignes directrices permettant d'assurer la coordination des interventions et de limiter la concurrence entre États et territoires, et une capacité des autorités infranationales à répondre par leur action aux priorités immédiates de leurs territoires. La crise pourrait conduire les pays à réévaluer leurs systèmes de gouvernance pluri-niveaux pour les rendre plus efficaces et plus flexibles et à reconsidérer l’équilibre entre centralisation et décentralisation de la gestion des territoires.

Le COVID-19 montre que l’on se trompe de débat en opposant centralisation et décentralisation comme on le fait actuellement dans de nombreux pays. Toutes deux présentent des avantages et des inconvénients. Dans la gestion de certains aspects de l’urgence de santé publique, une approche centralisée peut par exemple favoriser une réponse rapide et uniforme dans tout le pays en neutralisant les inégalités éventuelles, que ce soit en termes de ressources disponibles ou de traitement des individus (p. ex. mise en quarantaine des personnes de retour d'un État, d'une région ou d'une province donnés). C’est ce qui a pu être observé en France au début de la pandémie, lorsque le gouvernement a transféré des patients des hôpitaux des régions les plus touchées comme le Grand Est vers les régions moins touchées du sud. Une approche centralisée peut également faciliter les échanges rapides d’informations et de connaissances, essentiels en temps de crise (Silberzahn, P., 2020[146]). Un système décentralisé peut quant à lui offrir plus de souplesse et de possibilités d’expérimentation dans un contexte incertain, favorisant ainsi des approches novatrices partant de la base (Silberzahn, P., 2020[146]) qui pourront être appliquées ailleurs avec les adaptations nécessaires si elles portent leurs fruits. Durant la crise du COVID-19 en Italie, la stratégie à plusieurs niveaux adoptée par la Vénétie pour lutter contre le virus tire son origine de celle mise au point par la ville italienne de Vò-Euganeo, qui a d’abord été étendue à l’ensemble de la région puis appliquée, en totalité ou en partie, dans d'autres régions italiennes. Les approches décentralisées permettent aussi aux autorités locales et régionales de réagir et d’intervenir rapidement. Les réseaux décentralisés de laboratoires en Allemagne ont par exemple été essentiels pour la mise en œuvre de la stratégie de dépistage proactive adoptée par le pays.

La crise du COVID-19 fait davantage de la centralisation/décentralisation un moyen d'atteindre des objectifs qu’un aboutissement. En témoigne le fait que certains gouvernements gèrent la crise en recentralisant temporairement, tandis que d’autres décentralisent. De nombreux pays ont adopté des lois sur l’état d’urgence qui transfèrent certaines responsabilités infranationales aux administrations centrales ou fédérales. D'autres, au contraire, ont décidé de déléguer, du moins temporairement, un certain nombre de compétences supplémentaires aux autorités infranationales. La Suisse, par exemple, a temporairement recentralisé la gestion de la santé face à la crise, tandis que le Royaume-Uni fait l’inverse.

L’efficacité des mesures prises à court, moyen et long terme en réponse à la crise provoquée par le coronavirus n’est pas tant fonction du degré de centralisation ou de décentralisation des pays. Ce sont plutôt l’efficacité des mécanismes de coordination en place et la capacité des pouvoirs publics à harmoniser les priorités, à appliquer des mesures communes, à se soutenir mutuellement et à favoriser l’échange d'informations, notamment avec la population, qui comptent. La crise montre également l’importance d'une répartition et d’une compréhension claires des responsabilités respectives des différents niveaux d’administration mais aussi d’un financement adéquat des missions des autorités infranationales pour qu’elles puissent répondre aux besoins immédiats et futurs.

Les situations d'urgence ou de crise, surtout à leurs débuts, exigent une capacité de réaction rapide pour éviter leur aggravation et limiter leurs effets néfastes. La capacité d’adaptation au changement et à l’incertitude et la capacité à rectifier la stratégie s’il y a lieu deviennent indispensables pour une gestion de crise efficace. Le niveau local étant celui où les effets de la crise se font sentir en premier, les autorités locales et régionales doivent disposer d'une marge de manœuvre suffisante pour réagir rapidement, efficacement et de manière responsable, qu’elles opèrent dans un système centralisé ou décentralisé. Or, dans bien des cas, cela n'est possible que si le contexte leur offre la souplesse et la latitude nécessaires pour mobiliser des ressources, par exemple, ou pour prendre et faire appliquer des décisions permettant d’atténuer les effets négatifs de la crise, ou d’en éviter d’autres. Un allègement temporaire ou permanent des contraintes et formalités administratives peut également faciliter l’exercice des compétences et la prise de décisions par les autorités infranationales et simplifier l'accès des entreprises et des citoyens aux aides d'urgence auxquelles ils peuvent prétendre.

Enfin, comme l’explique ce document, le COVID-19 a des incidences territoriales hétérogènes tant au sein des pays, régions et municipalités qu’entre eux. La gestion de crise nécessite une certaine souplesse pour apporter des réponses territoriales différenciées – des premières mesures aux stratégies de relance à long terme en passant par les plans de sortie de crise – en suivant une approche localisée et adaptée à l’état de préparation et aux besoins des différents territoires. Ces approches territoriales différenciées s'observent et ont tout autant leur place dans les pays fédéraux ou hautement décentralisés que dans les pays unitaires ou hautement centralisés. L’Allemagne comme la France y ont par exemple eu recours pour gérer le déconfinement. En Allemagne, les mesures recommandées par le gouvernement fédéral sont mises en œuvre avec un calendrier quelque peu différent d’un Land à l’autre. En France, le gouvernement national a annoncé une sortie progressive du confinement reposant sur une approche différenciée par départements, selon que le virus y était sous contrôle ou non.

Le choix de l’une ou l’autre approche ne mettra sans doute pas fin au débat. Comme l’a souligné l’OCDE en ce qui concerne le COVID-19 et la décentralisation en général, ce n’est pas le degré de centralisation ou de décentralisation qui importe dans l’efficacité de la réponse à une crise (OCDE, 2019[147]), mais plutôt la coordination intergouvernementale et la synergie entre les mesures volontaristes prises à et par tous les niveaux d’administration. La crise montre que l’extrême centralisation comme l’extrême décentralisation présentent d'importants défauts. Les réponses les plus efficaces sont apportées par des systèmes flexibles, caractérisés par une direction effective au niveau national associée à une latitude suffisante pour agir « sur le terrain ». L’efficacité peut également passer par la recherche d’un point d'équilibre entre approche centralisée et approche décentralisée, en tirant parti des avantages de l’une et de l’autre dans la gestion de crise.

Une réponse coordonnée à tous les niveaux d’administration peut limiter les défaillances de la gestion de crise, tant dans les systèmes fédéraux que dans les systèmes unitaires. Nombre de pays ayant acquis une expérience en matière de gestion de crise semblent mieux préparés face à la crise du COVID-19 sur le plan de la coordination. En temps de crise, le défaut de coordination risque avant tout de se traduire par un renvoi des responsabilités vers d’autres niveaux d’administration, ce qui peut entraîner une réponse désordonnée et provoquer un risque collectif. Dans un système fédéral, par exemple, les territoires ne seront probablement guère incités à coopérer (mise en commun de matériel, de personnel qualifié, etc.) si cela risque de compromettre leur propre capacité à réagir à une situation de crise. Une coordination horizontale est essentielle pour harmoniser le plus possible les efforts et éviter leur dispersion, qui peut conduire à un risque collectif. Les approches des pays sont très diverses en la matière et font intervenir différents niveaux d’administration.

De nombreux aspects essentiels de la réponse à la crise comme les mesures de confinement, les soins de santé, les services sociaux, le développement économique et l'investissement public étant des responsabilités partagées entre les différents niveaux d’administration, une coordination verticale efficace s’impose également. Les pays fédéraux comme les pays unitaires ont mis en place ou mobilisé des mécanismes de coordination verticale pour assurer la cohérence des interventions. Ils ont souvent recours à des organismes de coordination pluri-niveaux, par exemple le cabinet national en Australie, la table ronde sociale COVID-19 (Mesa Social COVID-19) au Chili et la conférence des présidents en Espagne. Plus un pays est décentralisé, plus il doit mobiliser ses plateformes de coordination pour éviter une dispersion des efforts. Les associations nationales de collectivités locales contribuent également aux initiatives de coordination verticale par la diffusion d’informations, la recherche et le partage de solutions, ainsi que l’assistance à leurs membres dans la mise en œuvre des mesures d’urgence. Les réponses efficaces à la crise montrent que la mise en place de mécanismes solides de coordination verticale et horizontale est plus importante que jamais.

Aucun gouvernement ne peut répondre à lui seul aux impératifs de la gestion de crise. Par son étendue, la crise du COVID-19 exige de tous les niveaux d’administration qu’ils s’engagent dans une démarche partenariale renforcée avec les autres niveaux d’administration, avec le secteur privé et le secteur associatif et avec la population. Ils pourront ainsi améliorer la mise en œuvre des mesures prises en réponse à la crise. Un programme d’aide efficace aura plus de chances de voir le jour si les priorités sont définies d'un commun accord et les initiatives sont conçues en assurant un échange d'informations suffisant entre ceux qui les développent et ceux qui les mettent en œuvre. Cela suppose bien entendu de la coordination, mais aussi une définition claire et une parfaite compréhension et acceptation des rôles et responsabilités de chacun, ainsi que du respect mutuel à court, moyen et long terme.

La mobilisation rapide de tous les acteurs concernés du secteur public, privé et associatif peut aider les gouvernements à accroître l’efficacité de leur réponse à la crise. Cette idée est mise en application de différentes manières. Les pays asiatiques, comme la Corée, s'appuient sur leur expérience du SRAS. En Attique (Grèce), le gouvernement régional travaille avec l'association médicale d’Athènes pour mettre en place des mesures de prévention contre le coronavirus (Comité européen des régions, 2020[148]). En Asie et dans les pays nordiques, par exemple, les plans de gestion de crise contribuent à la mobilisation rapide de divers acteurs pour répondre aux problèmes découlant d'une crise comme cette pandémie.

Une communication claire, transparente, rapide et précise entre toutes les parties prenantes est fondamentale à bien des égards. Tout d'abord, elle permet au gouvernement et au personnel d'urgence de mener des interventions ciblées. En Nouvelle-Zélande, c’est l'unité de réponse au COVID-19 des autorités locales qui joue ce rôle (Gouvernement de la Nouvelle-Zélande, 2020[149]). Une bonne communication favorise également le partage de connaissances, ce qui permet d’appliquer des solutions plus efficaces. Au Portugal, la Direction générale des pouvoirs locaux a mis en place une ligne de contact pour favoriser l'échange d'informations et l'apprentissage mutuel entre les municipalités. En Angleterre, l’Association des autorités locales met à la disposition des conseils municipaux des modèles de communication pour le partage de bonnes pratiques et l'échange d'informations (Local Government Assocciation, 2020[150]). Enfin et surtout, la communication contribue à la confiance envers les institutions et envers ceux qui pilotent les opérations de gestion de crise, ce qui peut atténuer les incidences négatives de la crise. L’efficacité de la communication de crise dépend des relations des différents niveaux d’administration entre eux et avec le secteur public et privé. Cette communication doit être claire, rapide et régulière, et son message doit être cohérent. Les autorités infranationales doivent savoir ce qui les attend et ce que l’on attend d’elles : leur rôle doit être bien défini. Les citoyens et les entreprises doivent avoir l’assurance que le gouvernement a mis en place des stratégies pour toutes les phases de la crise. Comme les autorités locales, ils ont besoin de savoir ce que l’on attend d’eux, et se sentir soutenus dans une période difficile (Smith, N., 2020[151]). Une étude montre que face à la crise du COVID-19, la population attend du gouvernement qu'il prenne la direction des opérations dans tous les domaines touchant à la pandémie – confinement, diffusion d'informations, aide d'urgence et soutien économique –, qu'il les aide à faire face à la crise et ramène le pays à la normale (Edelman, 2020[152]). Les entreprises, les ONG et les médias ont des attentes moins fortes. D’autres éléments montrent également que dans certains pays, la confiance envers le gouvernement a augmenté durant la crise actuelle. Dans le cas contraire, le déficit est souvent comblé par une confiance accrue envers les autorités locales (qui en général, bénéficient d’un niveau de confiance plus élevé même hors période de crise). Toujours selon la même étude, la confiance peut prendre plusieurs années à s’établir mais qu’elle peut se perdre rapidement (Edelman, 2020[152]). L’enjeu pour les gouvernements sera donc de maintenir les niveaux de confiance record qui peuvent avoir été atteints lors de cette crise. Une évaluation des mesures prises durant la pandémie pour accroître la confiance leur permettrait de faire le point sur les avantages qu’il est possible d’en tirer après la crise.

Les pays fédéraux et les pays unitaires ne présentent pas les mêmes structures de gouvernance pluri-niveaux ni le même degré de décentralisation. Cela dit, si l’on examine la gestion de la crise du COVID-19 dans ces différents pays, on constate un certain nombre de similarités du point de vue des difficultés rencontrées et des réponses apportées. Tous se heurtent à des problèmes de coordination, tous sont confrontés à la nécessité de collecter et de diffuser rapidement et efficacement les informations et les données et tous doivent assurer une communication claire, ouverte et régulière avec les autres niveaux d’administration, ainsi qu’avec les acteurs publics et privés, dont les citoyens. Dans les deux cas également, une collaboration entre administrations centrales et infranationales et l’établissement de partenariats – y compris, et peut-être même particulièrement en temps de crise – peuvent aider les différents acteurs à exercer leur mission le mieux possible et à accroître la confiance. Cela dit, certains problèmes semblent se manifester avec un peu plus d’acuité dans les systèmes fédéraux – la coordination entre territoires, par exemple – tandis que d’autres se posent plus particulièrement dans les systèmes unitaires, comme la nécessité de prévoir une marge de manœuvre suffisante pour que les interventions des autorités internationales répondent aux besoins immédiats et à plus long terme.

Dans les systèmes fédéraux, la coordination entre territoires pour harmoniser les réponses à la crise peut être un point particulièrement épineux. Le gouvernement fédéral doit donc établir des lignes directrices ou des recommandations cohérentes en la matière, tout en encourageant les efforts de coordination entre territoires. Le recours aux plateformes de coordination existantes, ou la création de nouvelles plateformes réunissant les représentants fédéraux et/ou des États/régions/provinces/territoires est indispensable pour élaborer des stratégies, trouver des solutions, s’entendre sur les décisions qui ont des incidences économiques, sociales et sociétales importantes – comme les stratégies de confinement dans le cas du COVID-19 – et coordonner leur mise en œuvre.

Dans les pays unitaires, l’un des enjeux majeurs consiste à s’assurer que les autorités locales ou régionales disposent d’une marge de manœuvre suffisante pour réagir rapidement à une situation de crise, en répondant aux besoins de leur territoire. Les excès de formalités administratives peuvent être des contraintes, et la rigidité de certaines procédures de prise de décisions peut faire perdre un temps considérable. La souplesse et l’adaptabilité nécessaires à la gestion de crise pourraient être assurées en donnant aux autorités infranationales la possibilité d’expérimenter, d’innover et d’adopter à un stade précoce des mesures d’atténuation adaptées à leur situation. Cette façon de procéder peut également accroître l’efficacité des mesures prises dans les autres territoires par le partage de connaissances, tout en contribuant à l’efficacité de la réponse nationale.

Les incidences inégales du COVID-19 sur les individus, les collectivités et les régions rappellent la nécessité impérieuse d’adopter une approche localisée du développement régional et de lutter contre les inégalités territoriales. Elles relancent également le dialogue sur les politiques à suivre pour accroître la résilience des régions. Il s’agit principalement d’assurer leur capacité à absorber les conséquences du choc économique, environnemental, politique et social ou les pressions chroniques, de se relever de ces conséquences ou de trouver des moyens de rebondir ou de s’y adapter, puis de continuer à répondre aux besoins des citoyens et des entreprises de la même manière – et idéalement, mieux – qu’avant la crise.

Dans l’après COVID-19, l’objectif de résilience pourrait également nécessiter des investissements nationaux et infranationaux accrus dans le secteur de la santé et d’autres services publics. L’investissement dans les réseaux à haut débit, notamment pour couvrir les zones mal desservies, permettrait d’accroître les capacités de télétravail, ce qui pourrait avoir une incidence positive sur l’entrepreneuriat et les modes de travail de demain. Il pourrait également contribuer à renforcer les liens entre les milieux urbains et ruraux. Le renforcement de la résilience des régions pourrait également passer par un engagement et une détermination encore plus forts à assurer des services essentiels de qualité, financièrement abordables et accessibles à tous, sur l’ensemble des territoires. La crise pousse déjà les gouvernements à recourir à de nouveaux moyens d’action, à créer de nouveaux concepts et à envisager de nouvelles possibilités de répondre aux besoins des citoyens et des entreprises. Ils ont par exemple renforcé ou diversifié les services d’administration électronique, l’enseignement en ligne et la télémédecine. Cette période pourrait être l’occasion d’investir davantage dans la réorganisation des modes de production qui n’existaient pas lors des crises antérieures (impression et production 3D, développement du commerce électronique, technologies numériques facilitant le télétravail) pour accélérer la recomposition de processus productifs, de secteurs et de régions qui étaient latents ou ne connaissaient qu’une croissance modérée. Économie circulaire, relocalisation de productions, circuits courts, réorganisations logistiques et transformation numérique des entreprises (Assemblée des Communautés de France, 2020[153]) pourraient connaître un changement de dimension à l’occasion de cette crise. Par ailleurs, l’amélioration et l’extension de ces services et ressources peuvent contribuer à l’attractivité des régions rurales et isolées, tout en favorisant la transition vers une économie à bas carbone.

Les stratégies adoptées face au COVID-19 ne doivent pas perdre de vue les objectifs de développement régional à plus long terme et d’autres risques, comme le risque climatique. Le renforcement de la résilience peut être un outil. Expérimenter de nouvelles façons de travailler en est un autre. Le gouvernement de la ville de Barcelone, par exemple, a mis en place un pacte stratégique multipartite. Les représentants de divers partis politiques, d’ONG, du secteur privé, du monde universitaire, etc. ont accepté de travailler avec le gouvernement pour élaborer et mettre en œuvre une stratégie portant sur des mesures structurelles pour les deux prochaines années. Le budget de la ville sera rattaché à la stratégie en quatre axes, correspondant aux besoins engendrés par la crise du COVID-19 : relance économique, solutions sociales, repenser le modèle urbain, et promouvoir le secteur de la culture, de l’éducation et du savoir (Mairie de Barcelone, 2020[154]). La ville a réaffirmé son engagement en faveur de son Agenda 2030, plus que jamais d’actualité, et souligné que les réponses au COVID-19 à moyen et à long terme étaient indissociables de ses priorités stratégiques en matière de développement et d’investissement régional et local.

Le COVID-19 appelle tous les gouvernements – nationaux, régionaux et locaux, fédéraux et unitaires, centralisés et décentralisés – à remédier d’urgence aux inégalités territoriales pour accroître la résilience et être mieux préparés aux chocs futurs, quelle que soit leur nature. Cela implique de repenser les stratégies de développement régional pour mieux concilier productivité, intégration et bien-être. Les gouvernements pourront également exploiter les possibilités offertes par la crise du COVID-19, sur le plan de la transformation numérique, de l’innovation ou des nouveaux moyens de travailler avec leurs partenaires et avec les citoyens. Enfin, tous les niveaux d’administration sont appelés à travailler ensemble de manière coordonnée et idéalement collaborative pour concevoir et mettre en œuvre des politiques efficaces, pour cette crise et au-delà.

Références

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[154] Mairie de Barcelone (2020), Barcelona and the COVID-19 Outbreak: Lessons Learned and Our Way Forward, https://ajuntament.barcelona.cat/relacionsinternacionalsicooperacio/sites/default/files/bcn_bestpractices_april2020.pdf (consulté le 7 mai 2020).

[5] McCoy (2020), « What exactly is the government’s coronavirus strategy? », Queen Mary University of London, https://www.qmul.ac.uk/media/news/2020/pr/what-exactly-is-the-governments-coronavirus-strategy.html.

[106] Ministère de la Santé australien (2020), Update from the Prime Minister on hospital funding over the next 5 years, https://www.health.gov.au/news/update-from-the-prime-minister-on-hospital-funding-over-the-next-5-years.

[11] Ministère de la Santé chilien (2020), « Plan de acción Coronavirus COVID-19 », Casos confirmados en Chile COVID-19, https://www.minsal.cl/nuevo-coronavirus-2019-ncov/casos-confirmados-en-chile-Covid-19/.

[13] Ministère de la Santé de la République tchèque (2020), Covid-19: Overview of the current situation in the Czech Republic, https://onemocneni-aktualne.mzcr.cz/covid-19.

[24] Ministère de la Santé espagnol (2020), « Enfermedad por nuevo coronavirus, COVID-19 », Situación actual, https://www.mscbs.gob.es/profesionales/saludPublica/ccayes/alertasActual/nCov-China/situacionActual.htm.

[23] Ministère de la Santé et des Affaires Sociales de la Corée du sud (2020), « Coronavirus Disease-19, Republic of Korea », Cases in Korea by City / Province, http://ncov.mohw.go.kr/en/bdBoardList.do?brdId=16&brdGubun=162&dataGubun=&ncvContSeq=&contSeq=&board_id=&gubun=.

[99] Ministère de la Santé français (2020), Répertoire opérationnel des ressources (ROR), https://solidarites-sante.gouv.fr/IMG/pdf/_ror_infographie.pdf.

[16] Ministère de la Santé italien (2020), PCM-DPC dati forniti dal Ministero della Salute, http://www.salute.gov.it/imgs/C_17_notizie_4869_0_file.pdf.

[20] Ministère de la Santé néo-zélandais (2020), « COVID-19 - current cases », Total cases by DHB, https://www.health.govt.nz/our-work/diseases-and-conditions/covid-19-novel-coronavirus/covid-19-current-situation/covid-19-current-cases#dhbs.

[21] Ministère de la Santé polonais (2020), « Coronavirus: Information and recommendations », Map of coronavirus infection (SARS-COV-2), https://www.gov.pl/web/koronawirus/wykaz-zarazen-koronawirusem-sars-cov-2.

[14] Ministère de la Santé, du Bien-être et des Sports néerlandais (2020), « https://www.rivm.nl/coronavirus-covid-19/grafieken », PDF document, Epidemiological situation COVID-19 in the Netherlands June 10, 2020, https://www.rivm.nl/coronavirus-covid-19/grafieken.

[138] Ministère des Finances danois (2020), The Government enters into agreements with KL and the Danish Regions on measures to support the Danish economy, https://fm.dk/nyheder/nyhedsarkiv/2020/marts/regeringen-indgaar-aftaler-med-kl-og-danske-regioner-om-tiltag-som-skal-understoette-dansk-oekonomi/.

[117] Ministère des Finances de la République Slovaque (2020), « site internet », The Ministry of Finance presented measures within the "Lex crown", https://www.mfsr.sk/sk/media/tlacove-spravy/ministerstvo-financii-predstavilo-opatrenia-ramci-lex-korona.html.

[48] Ministère des Finances finlandais (2020), Questions and answers about the effects of the coronavirus, https://vm.fi/kysymyksia-ja-vastauksia-koronaviruksen-vaikutuksista.

[111] Ministère des Finances finlandais (2020), Questions and answers about the effects of the coronavirus, https://vm.fi/kysymyksia-ja-vastauksia-koronaviruksen-vaikutuksista.

[7] Ministère fédéral autrichien des Affaires sociales, de la Santé, des Soins et de la Protection des consommateurs (2020), Corona virus: Current information, https://www.sozialministerium.at/Informationen-zum-Coronavirus/Neuartiges-Coronavirus-(2019-nCov).html.

[113] MOEF (2020), Tackling COVID-19: Health, Quarantine and Economic Measures of South Korea, https://eena.org/wp-content/uploads/Tackling-COVID-19.pdf.

[41] Muro, Whiton et Maxim (2020), « COVID-19 is hitting the nation’s largest metros the hardest, making a “restart” of the economy more difficult », The Avenue, Brookings, https://www.brookings.edu/blog/the-avenue/2020/04/01/why-it-will-be-difficult-to-restart-the-economy-after-covid-19/?utm_campaign=brookings-comm&utm_source=hs_email&utm_medium=email&utm_content=85726548.

[73] National Association of State Budget Officers (2019), The Fiscal Survey of States, https://higherlogicdownload.s3.amazonaws.com/NASBO/9d2d2db1-c943-4f1b-b750-0fca152d64c2/UploadedImages/Fiscal%20Survey/NASBO_Fall_2019_Fiscal_Survey_of_States_S.pdf.

[56] National League of Cities (2020), Canceled Infrastructure Projects, Furloughs and Economic Ripple Effects: NLC Survey Shares Latest Financial Impacts of COVID-19, https://www.nlc.org/article/canceled-infrastructure-projects-furloughs-and-economic-ripple-effects-nlc-survey-shares.

[104] NDIA (2020), Local Government COVID-19 Digital Inclusion Response, https://www.digitalinclusion.org/local-government-covid-19-digital-inclusion-response/.

[35] New York City Department of Health and Mental Hygiene (2020), « Ville de New York, plateforme de données sur la Covid-19 », COVID-19 Data by ZIP Code of Residence, https://www1.nyc.gov/site/doh/covid/covid-19-data.page.

[86] New York State (2020), Pennsylvania Joins New York, New Jersey and Connecticut’s Regional Coalition to Combat COVID-19, https://www.governor.ny.gov/news/pennsylvania-joins-new-york-new-jersey-and-connecticuts-regional-coalition-combat-covid-19.

[34] New York Times (2020), New York City Coronavirus Map and Case Count, https://www.nytimes.com/interactive/2020/nyregion/new-york-city-coronavirus-cases.html.

[96] OCDE (2020), Beyond Containment: Health systems responses to COVID-19 in the OECD, http://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/beyond-containment-health-systems-responses-to-covid-19-in-the-oecd-6ab740c0/.

[2] OCDE (2020), Coronavirus (Covid-19): SME Policy Responses, http://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/coronavirus-covid-19-sme-policy-responses-04440101/ (consulté le 16 mars 2020).

[40] OCDE (2020), Coronavirus (COVID-19)-From pandemic to recovery: Local employment and economic development, https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=130_130810-m60ml0s4wf&title=From-pandemic-to-recovery-Local-employment-and-economic-development.

[42] OCDE (2020), Évaluer l’impact initial des mesures visant à limiter la propagation du COVID-19 sur l’activité économique, http://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/evaluer-l-impact-initial-des-mesures-visant-a-limiter-la-propagation-du-covid-19-sur-l-activite-economique-3a861644/.

[1] OCDE (2020), Les actions engagées dans le domaine du tourisme face au coronavirus (COVID-19), http://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/les-actions-engagees-dans-le-domaine-du-tourisme-face-au-coronavirus-covid-19-86db4328/ (consulté le 25 mars 2020).

[43] OCDE (2020), Les capacités en termes de télétravail peuvent entraîner des coûts de confinement différents selon les territoires, https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=135_135328-n953prcr3m&title=Les-capacites-en-termes-de-teletravail-peuvent-entrainer-des-couts-de-confinement-differents-selon-les-territoires.

[29] OCDE (2020), Les mesures adoptées par les villes face au COVID-19, http://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/les-mesures-adoptees-par-les-villes-face-au-covid-19-aebdbf1c/ (consulté le 13 mai 2020).

[60] OCDE (2020), Les mesures adoptées par les villes face au COVID-19, http://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/les-mesures-adoptees-par-les-villes-face-au-covid-19-aebdbf1c/ (consulté le 27 mars 2020).

[3] OCDE (2020), Perspectives économiques de l’OCDE n° 107 (Édition 2020/1), Perspectives économiques de l’OCDE : statistiques et projections (base de données), https://oecd.github.io/EO-Outlook_chart_2/.

[59] OCDE (2020), Subnational governments in OECD countries: Key Data - 2020 edition.

[129] OCDE (2020), Supporting people and companies to deal with the COVID-19 virus: Options for an immediate employment and social-policy response, http://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/supporting-people-and-companies-to-deal-with-the-covid-19-virus-options-for-an-immediate-employment-and-social-policy-response-d33dffe6/#boxsection-d1e646 (consulté le 15 juin 2020).

[88] OCDE (2020), Testing for COVID-19: A way to lift confinement restrictions, http://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/testing-for-covid-19-a-way-to-lift-confinement-restrictions-89756248/.

[147] OCDE (2019), Réussir la décentralisation : Manuel à l’intention des décideurs, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/551847c0-fr.

[98] OCDE (2018), OECD Regions and Cities at a Glance 2018, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/reg_cit_glance-2018-en.

[39] OCDE (2018), Subnational governments in OECD countries: key data (brochure), Éditions OCDE, http://dx.doi.org/10.1787/region-data-en.

[134] OCDE (2014), Recommandation du Conseil sur l’investissement public efficace entre niveaux de gouvernement, https://legalinstruments.oecd.org/public/doc/302/302.fr.pdf.

[61] OCDE (à paraître), A review of local government finance in Israel: reforming the Arnona system.

[114] OCDE-FIT (2020), Public Transport Brief - Re-spacing Our Cities For Resilience, https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=132_132865-xhqxmv5yxx&title=Re-spacing-cities-resilience-covid-19.

[57] OECD (2019), Decentralisation in the health sector and responsibilities across levels of government - Impact on spending decisions and the budget, 7th Meeting of the OECD Joint Network of Senior Budget and Health Officials, https://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=COM/DELSA/GOV(2019)2&docLanguage=En.

[74] OMS (2020), Covid strategy update (April 2020), https://www.who.int/publications/i/item/covid-19-strategy-update---14-april-2020.

[87] OMS (2020), Laboratory testing strategy recommendations for COVID-19, https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/331509/WHO-COVID-19-lab_testing-2020.1-eng.pdf.

[100] Open Government Parnership (2020), Järva Vald, https://www.opengovpartnership.org/collecting-open-government-approaches-to-covid-19/.

[137] Parlement autrichien (2020), Parlamentskorrespondenz Nr. 520 vom 27.05.2020, https://www.parlament.gv.at/PAKT/PR/JAHR_2020/PK0520/.

[140] Parlement islandais (2020), Lög um breytingu á ýmsum lögum til að mæta efnahagslegum áhrifum heimsfaraldurs kórónuveiru, https://www.althingi.is/altext/stjt/2020.025.html.

[69] Partenaires Finances locales (2020), La crise sanitaire n’affectera pas les recettes de la grande majorité des communes, https://www.lagazettedescommunes.com/683117/la-crise-sanitaire-naffectera-pas-les-recettes-de-la-grande-majorite-des-communes/.

[75] Premier ministre de l’Australie (2020), Media Statement, https://www.pm.gov.au/media/update-coronavirus-measures-08may20.

[118] Premier ministre de la République de Slovénie (2020), « Republic of Slovenia gov.si », The anti-corona package to stem the epidemic, https://www.gov.si/en/news/2020-03-29-mr-janez-jansa-the-anti-corona-package-to-stem-the-epidemic-and-mitigate-its-consequences-includes-a-number-of-measures-that-will-enable-us-to-function-normally-as-a-society-once-the-epidemic-is-over/.

[90] Premier ministre du Japon et son Cabinet (2020), [COVID-19] Government Responses on the Coronavirus Disease 2019, https://japan.kantei.go.jp/ongoingtopics/_00013.html.

[132] Region of Skane (2020), Skane: the conversion check, https://utveckling.skane.se/tema/omstallningscheckar/.

[127] République de Slovénie (2020), Measures to Mitigate the Consequences of the Epidemic, https://www.gov.si/en/topics/coronavirus-disease-covid-19/measures-to-mitigate-the-consequences-of-the-epidemic/ (consulté le 10 juin 2020).

[89] RFI (2020), Italy’s Veneto region to launch population-wide testing for Covid-19, http://www.rfi.fr/en/europe/20200325-italy-s-veneto-region-to-launch-population-wide-testing-for-covid-19.

[22] Robert Koch Institute (2020), COVID-19 : Case numbers in Germany and worldwide, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Fallzahlen.html.

[53] S&P Global Ratings (2020), COVID-19 Could Further Strain Swedish LRGs’ Budgets, https://www.spglobal.com/ratings/en/research/articles/200520-covid-19-could-further-strain-swedish-lrgs-budgets-11493849.

[46] S&P Global Ratings (2020), COVID-19 Will Test The Financial Flexibility Of LRGs In Germany, Switzerland, And Austria, April 27, 2020, https://www.spglobal.com/ratings/en/research/articles/200609-covid-19-fiscal-response-will-lift-local-and-regional-government-borrowing-to-record-high-11518255.

[63] S&P Global Ratings (2020), COVID-19: Emerging Market Local Governments And Non-Profit Public-Sector Entities Face Rising Financial Strains, https://www.spglobal.com/ratings/en/research/articles/200406-covid-19-emerging-market-local-governments-and-non-profit-public-sector-entities-face-rising-financial-strai-11422899.

[65] S&P Global Ratings (2020), COVID-19: Fiscal Response Will Lift Local And Regional Government Borrowing To Record High, https://www.spglobal.com/ratings/en/research/articles/200609-covid-19-fiscal-response-will-lift-local-and-regional-government-borrowing-to-record-high-11518255.

[72] S&P Global Ratings (2020), Tourism-Dependent U.S. States Could Face Credit Pressure From COVID-19’s Outsized Effects On The Industry, https://www.spglobal.com/ratings/en/research/articles/200427-tourism-dependent-u-s-states-could-face-credit-pressure-from-covid-19-s-outsized-effects-on-the-industry-11457463.

[52] SALAR (2020), Financial information related to the corona virus, https://skr.se/covid19ochdetnyacoronaviruset/ekonomi.32316.html#5.bbc2d38170ecf91a3e2721.

[124] SAMBAD (2020), xtensive collaboration between the state, local authorities, professionals and stakeholders for the benefit of vulnerable groups through Covid 19, https://www.samband.is/frettir/felagsthjonusta-og-forvarnamal/vidtaekt-samstarf-rikis-sveitarfelaga-fagadila-og-hagsmunaadila-i-thagu-vidkvaemra-hopa-vegna-covid-19.

[8] Sciensano (2020), « COVID-19 », Reports - FR - Situation épidémiologique - bulletins quotidiens, https://epistat.wiv-isp.be/covid/.

[66] SCMP (2020), Coronavirus: China local government debt could hit record high as Beijing front-loads more bonds, https://www.scmp.com/economy/article/3084407/coronavirus-china-local-government-debt-could-hit-record-high-beijing-front.

[70] Sénat, (2020), Note n°6 du 20 mai de Mm Le Président et le Rapporteur géneral à destination des membres de la Commission des Finances - Suivi du plan d’urgence face à la crise sanitaire du COVID-19, http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/commission/finances/1._Suivi_CF_Covid19/CF_2020_005_Comfin_Conjoncture_et_suivi_covid19.pdf.

[146] Silberzahn, P. (2020), Gérer une situation de crise: faut-il une approche centralisée ou décentralisée ?, https://b.marfeel.com/amp/www.contrepoints.org/2020/03/24/367338-gerer-une-situation-de-crise-faut-il-une-approche-centralisee-ou-decentralisee#aoh=15910282930763&referrer=https:%2F%2Fwww.google.com&amp_tf=Source%C2%A0:%20%251%24s.

[151] Smith, N. (2020), Communicating in a Crisis puts Trust in Government to the Ultimate Test, http://www.publicsectorexecutive.com/Public-Sector-News/communicating-in-a-crisis-puts-trust-in-government-to-the-ultimate-test (consulté le 9 juin 2020).

[79] SMSCR (2020), Obce v Plzeňském kraji jednaly s hejtmanem o dotacích, https://www.smscr.cz/cz/62-aktuality/2342-obce-v-plzenskem-kraji-jednaly-s-hejtmanem-o-dotacich.

[68] Standard&Poors (2020), The COVID-19 Outbreak Weakens U.S. State And Local Government Credit Conditions, https://www.spglobal.com/ratings/en/research/articles/200402-the-covid-19-outbreak-weakens-u-s-state-and-local-government-credit-conditions-11411641.

[4] Standard&Poor’s (2020), The COVID-19 Outbreak Weakens U.S. State and Local Government Credit Conditions, https://www.spglobal.com/ratings/en/research/articles/200402-the-covid-19-outbreak-weakens-u-s-state-and-local-government-credit-conditions-11411641.

[25] Statens Serum Institut, Danemark (2020), Data Epidemiologiske Rapport, https://files.ssi.dk/Data-Epidemiologiske-Rapport-04062020-yg20.

[84] Stoyanov, A. (2020), Pandemic Brings Latvian Municipalities Closer Together, https://www.themayor.eu/en/pandemic-brings-latvian-municipalities-closer-together (consulté le 10 juin 2020).

[83] Tel Aviv-Yafo Municipality (2020), Tel Aviv-Yafo Municipality’s Response to the COVID-19 Pandemic - Updated document April 2020, https://covidnews.eurocities.eu/wp-content/uploads/2020/04/Tel-Aviv-overview.pdf.

[44] The Washington Post (2020), The next covid-19 victim? Public pension funds, https://www.washingtonpost.com/outlook/2020/04/17/next-covid-19-victim-public-pension-funds/.

[123] TÖOSZ (2020), A LÖGY Program 2020. évi pályázati felhívása, http://xn--tosz-5qa.hu/news/577/73/Megjelent-a-LoGY-Program-2020-evi-palyazati-felhivasa/.

[97] UNESCO (2020), Education : de la fermeture des établissements scolaires à la reprise, https://fr.unesco.org/covid19/educationresponse.

[55] Urban Institute (2020), State Tax Revenues Plunged in April 2020 Because of COVID-19 Pandemic and Delays in Income Tax Deadlines, https://www.urban.org/sites/default/files/monthlystrh_april2020.pdf.

[143] Varese News (2020), Il piano di investimenti da 3 miliardi è a debito, la Regione pensa al lancio di « Lombard bond », https://www.varesenews.it/2020/04/piano-investimenti-3-miliardi-debito-la-regione-pensa-al-lancio-lombard-bond/921786/.

[135] WEF (2020), How sustainable infrastructure can aid the post-COVID recovery, https://www.weforum.org/agenda/2020/04/coronavirus-covid-19-sustainable-infrastructure-investments-aid-recovery/.

[47] Wiener Zeitung (2020), Cities and municipalities face loss of revenue of up to 2 billion, https://www.wienerzeitung.at/nachrichten/politik/oesterreich/2059518-Staedten-und-Gemeinden-droht-Einnahmenverlust-bis-zu-2-Milliarden.html.

Cette note a été rédigée par Dorothée Allain-Dupré, Isabelle Chatry, Varinia Michalun et Antti Moisio, avec des contributions de Charlotte Lafitte, Louise Phung, Yingyin Wu et Isidora Zapata. Les auteurs tiennent à remercier Rudiger Ahrend, Claire Charbit, Federica Daniele, Eric Gonnard, Joaquim Oliveira Martins, Cem Özgüzel, Paolo Rosso et Paolo Veneri pour leurs observations.

Contact

Dorothée ALLAIN-DUPRÉ (✉ Dorothee.ALLAIN-DUPRE@oecd.org)

Media: Alexandra TAYLOR (✉ Alexandra.Taylor@oecd.org)

Notes

← 1. La méthode est détaillée dans la récente note de l’OCDE intitulée Capacity to remote working can affect lockdown costs differently across places (OCDE, 2020[43]).

← 2. Ce pourcentage correspond à la moyenne non pondérée pour les pays de l’OCDE. Si l’on prend les moyennes pondérées (en fonction de la population), les autorités infranationales représentent 31.8 % du total des dépenses publiques de santé non consolidées, et 38 % des dépenses consolidées.

← 3. Ce pourcentage correspond à la moyenne non pondérée pour les pays de l’OCDE. Si l’on prend les moyennes pondérées (en fonction de la population), les dépenses de santé représentent 18 % des dépenses infranationales.

← 4. Les affaires économiques comprennent principalement le transport, mais incluent également les affaires commerciales et le travail, les interventions économiques, l’agriculture, l’énergie, les industries extractives et manufacturières, la construction et d'autres secteurs.

← 5. La situation peut toutefois être difficile si les subventions de l’État sont financées par les rentrées fiscales nationales, qui peuvent avoir baissé ou être indexées sur la croissance du PIB.

← 6. Le 13 mai 2020, les États membres de l’UE, avec le soutien de la Commission européenne, ont adopté des lignes directrices sur l'interopérabilité des applications mobiles de traçage des contacts approuvées au sein de l’UE.

← 7. Ce montant n’est toutefois pas entièrement destiné aux PME et aux particuliers.

Disclaimer

Ce document est publié sous la responsabilité du Secrétaire général de l’OCDE. Les opinions et les arguments exprimés ici ne reflètent pas nécessairement les vues officielles des pays membres de l'OCDE.

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Note de la Turquie
Les informations figurant dans ce document qui font référence à « Chypre » concernent la partie méridionale de l’Ile. Il n’y a pas d’autorité unique représentant à la fois les Chypriotes turcs et grecs sur l’Ile. La Turquie reconnaît la République Turque de Chypre Nord (RTCN). Jusqu’à ce qu'une solution durable et équitable soit trouvée dans le cadre des Nations Unies, la Turquie maintiendra sa position sur la « question chypriote ».

Note de tous les États de l’Union européenne membres de l’OCDE et de l’Union européenne
La République de Chypre est reconnue par tous les membres des Nations Unies sauf la Turquie. Les informations figurant dans ce document concernent la zone sous le contrôle effectif du gouvernement de la République de Chypre.

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