Long abstract

About Statistics Publications & Documents Information by Country

Finding a suitable balance of work and family life is not an easy task for parents who face multiple, and potentially conflicting, demands. Childcare policies play a crucial role in helping parents reconcile care and employment-related tasks. But inconsistent or poorly implemented policies can also introduce additional barriers that make it harder for families to arrange and share their responsibilities according to their needs and preferences.
This paper quantifies the net cost of purchasing centre-based childcare in OECD countries taking into account a wide range of influences on household budgets, including fees charged by childcare providers as well as childcare-related tax concessions and cash benefits available to parents. Building on these calculations, family resources are evaluated for different employment situations in order to assess the financial trade-offs between work and staying at home. Results are disaggregated to identify the policy features that present barriers to work for parents whose employment decisions are known to be particularly responsive to financial work incentives: lone parents and second earners with young children requiring care.
The main findings can be summarised as follows.
Net childcare costs are high in many countries. Even after deducting all relevant types of government support, typical out-of-pocket expenses for two pre-school children can add up to 20% and more of total family budgets. In a few cases, typical net costs are found to consume more than a third of family resources. If costs are prohibitive, those who want to (or need to) work may decide not to have children in the first place. Alternatively, parents will find it difficult to combine employment with high-quality childcare, with adverse consequences for both themselves and their children. Children will forego the developmental opportunities that high-quality childcare can bring while parents are hindered in their attempts to seek employment and improve family incomes. The issues are similar where good-quality childcare is in short supply. In fact, in some countries, very limited numbers of children in non-parental childcare suggest that undersupply of childcare facilities can be a more pressing problem than affordability.
In a number of countries, supply-side subsidies to providers or direct cash support for parents succeed at keeping childcare costs low for those who manage to find a childcare place. The policy choices are, however, not straightforward and there is considerable scope to learn from the range of approaches adopted in different OECD countries. A frequent objective of childcare-related policies is to further child developmental goals by supporting childcare patterns believed to be most appropriate for the child. Childcare support is also provided in recognition of the public benefits of women’s participation in the labour market and, more generally, the desire to minimise any avoidable trade-offs between fertility and employment. Depending on the balance of these policy objectives, policy designs are likely to differ. For instance, policies that seek to encourage participation frequently target benefits towards mothers whose employment behaviour is thought to be particularly responsive to changes in childcare costs (lone parents, low-income second earners). A successful overall package ensures that parents are given a real choice about their preferred care arrangements without compromising concerns for child development or women’s employment chances.
Given the very high cost of childcare provision, particularly for infants, significant and well-structured government support can help to achieve this balance. Targeting cash payments to needy parents can limit strains on government budgets and remove barriers to work for those who are most likely to respond to improved work incentives. Yet, by themselves, demand-side subsidies may be insufficient to ensure sufficient provision of good-quality childcare services, especially in disadvantaged areas.
Whether or not parents can “afford to work” does not hinge on childcare policies alone, however. An important point emerging from the results is that the cost of purchasing childcare services needs to be analysed in conjunction with other social and fiscal policies that affect family incomes. While fees for full-time childcare can be very high, high prices do not necessarily impede employment if tax-benefits system incorporate well-balanced provisions that help parents pay for these services. Conversely, even highly subsidised childcare markets offering inexpensive childcare options can leave parents with little financial gain from employment if high tax burdens or benefit claw-back rates give rise to adverse work incentives.
For most countries results show that, without accounting for the costs of purchasing childcare, even low-wage employment brings significant income gains for lone parents and, especially, potential second earners in two-parent families. Yet, in several countries, tax burdens and the withdrawal of social benefits reduce gains from work to such an extent that even very limited childcare expenses can leave families with less money to spend than if they were to stay at home.  In a few countries, lone parents entering a low-wage job lose income even before accounting for any childcare-related expenses. Since non-employed lone parents are faced with extremely low incomes in some countries, and with considerable poverty risks everywhere, this highlights the need for work-friendly policies, including low effective tax burdens for low-wage earners and/or effective support for childcare.
Once childcare costs are taken into account as work-related expenditures, low-wage second earners in about half the countries see more than 70% of their earnings consumed by childcare fees, taxes and reduced benefits. For lone parents, the payoff from employment can be lower still. For instance, in at least five countries where statutory minimum wages exist, lone parents taking up full-time minimum-wage employment lose out, often substantially, as their very limited income gains are not sufficient to cover the costs of centre-based childcare. Those who work despite the low payoffs are forced to find alternative care arrangements. These may be of lower quality or, in the case of informal care, only provide patchy or irregular care and risk damaging the well-being and development of the children concerned.
A grouping of countries in terms of both overall financial work incentives and the importance of childcare costs in shaping these incentives reveals that very different institutional setups or welfare state ‘regimes’ can in fact lead to remarkably similar outcomes for parents. The results also indicate that adverse work incentives can occur as a result of high childcare costs (e.g. in Ireland or Switzerland) or because taxes and benefits make employment financially unattractive even before accounting for childcare costs (e.g. in the Slovak Republic or for lone parents in France). This suggests that simple policy prescriptions would not be sufficient for reducing employment barriers in all countries. Instead, policy responses need to be multi-faceted and carefully tailored to the situation in each country.
RÉSUMÉ
Trouver un juste équilibre entre le travail et la vie de famille n’est pas toujours facile pour des parents confrontés à des contraintes multiples, potentiellement contradictoires. Les mesures en faveur de la garde des enfants jouent un rôle essentiel pour ce qui est d’aider les parents à concilier ces responsabilités et les contraintes liées à un emploi. Mais des politiques incohérentes ou mal mises en œuvre peuvent aussi créer des obstacles supplémentaires qui feront qu’il sera plus difficile encore pour les familles de s’organiser et de partager les tâches en fonction de leurs besoins et de leurs préférences.
Il s’agit ici de mesurer le coût net de l’achat de services de garde d’enfants dans des structures spécifiques, dans les pays de l’OCDE, en faisant intervenir tout un éventail d’éléments qui influent sur le budget des ménages, à savoir notamment les tarifs pratiqués par les prestataires de services de garde ainsi que les avantages fiscaux et prestations en espèces dont les parents peuvent bénéficier au titre de la garde des enfants. En s’appuyant sur ces calculs, on évalue les ressources des familles dans différentes situations d’emploi afin de mettre en évidence les termes du choix financier entre travailler et rester à la maison. Les résultats sont affinés pour faire apparaître les éléments, dans les dispositifs publics, qui créent des obstacles à l’emploi des parents dont on sait que la décision d’emploi est particulièrement sensible aux incitations financières en faveur de l’activité : en l’occurrence, parents isolés et seconds apporteurs de revenu ayant de jeunes enfants qui doivent être gardés.
Les principales conclusions de ce travail peuvent être résumées comme suit :
Il apparaît que les coûts nets liés à la garde des enfants sont élevés dans de nombreux pays. Même après déduction de toutes les formes d’aide publique existantes, en règle générale, les dépenses à la charge des familles, pour deux enfants d’âge préscolaire à garder, peuvent représenter jusqu’à 20 %, si ce n’est plus, du budget total de la famille. Dans quelques cas, le coût net de la garde des enfants absorbe plus d’un tiers des ressources de la famille. Si le coût est prohibitif, ceux qui souhaitent travailler (ou qui ont besoin de travailler) peuvent commencer par décider de ne pas avoir d’enfants. Sinon, les parents auront du mal à concilier un emploi et des conditions de garde des enfants de qualité, ce qui aura des conséquences négatives pour eux mêmes et pour leurs enfants. Les enfants ne bénéficieront pas des opportunités de développement que recèlent des formules de garde de qualité tandis que les parents seront entravés dans leurs tentatives pour trouver du travail et améliorer le revenu de la famille. La problématique est la même lorsque l’offre de formules de qualité est insuffisante. En fait, le taux, très faible dans certains pays, d’accès à des services de garde donne à penser que l’insuffisance de l’offre de services de garde d’enfants peut être un problème plus aigu que le coût.
Dans un certain nombre de pays, les subventions aux prestataires ou les aides monétaires directes aux parents parviennent à faire que le coût de la garde des enfants soit faible pour les parents qui parviennent à obtenir une place. Les choix qui s’offrent aux gouvernements ne sont toutefois pas univoques et il y a beaucoup à apprendre à observer les différentes approches adoptées dans les différents pays de l’OCDE. L’un des objectifs fréquents d’une politique d’accueil du jeune enfant est de favoriser son développement en lui offrant l’accès à des formules de garde dont on estime qu’elles sont les meilleures pour lui. On est aussi soucieux de favoriser la participation des femmes au marché du travail, reconnue bénéfique pour la société, et, de façon plus générale, on souhaite éviter, dans toute la mesure du possible, qu’il y ait un choix à faire entre fécondité et emploi. La conception des politiques gouvernementales variera en fonction de l’importance relative donnée à ces différents objectifs. Par exemple, les mesures qui cherchent à encourager la participation au marché du travail ciblent souvent les prestations sur les mères dont on pense que le comportement au regard de l’emploi est particulièrement sensible au coût de la garde des enfants (parents isolés, seconds apporteurs de revenu à faible niveau de revenu). Il est souhaitable de concilier les différents objectifs, à savoir donner véritablement aux parents la possibilité de choisir le mode de garde qu’ils préfèrent sans pour autant négliger le souci du développement de l’enfant ou les chances des femmes sur le marché du travail.
Étant donné le coût très élevé de la mise à disposition de services de garde d’enfants, en particulier pour les très jeunes enfants, une aide publique bien structurée et d’importance a un grand rôle à jouer. En ciblant les prestations en espèces sur les parents dans le besoin, on limitera les tensions sur les budgets publics et on fera tomber les obstacles à l’emploi des individus les plus susceptibles de réagir à une amélioration des incitations en faveur de l’activité. Cependant, les subventions du côté de la demande peuvent ne pas suffire, à elles seules, pour assurer une offre adéquate de services de garde de qualité, surtout dans les zones défavorisées.
Savoir si les parents peuvent ou non « se permettre de travailler » ne dépend toutefois pas uniquement de la politique visant les services de garde d’enfants. L’un des points importants qui se dégage des résultats est que le coût de l’achat de services de garde d’enfants doit s’analyser en liaison avec d’autres mesures, d’ordre social et fiscal, qui influent sur le revenu des familles. Si les tarifs des services de garde à plein temps peuvent être très élevés, représentant souvent plus d’un tiers des revenus moyens d’activité, des tarifs élevés n’entravent pas nécessairement l’emploi si le système fiscal et de prestations intègre des dispositions bien équilibrées qui aident les parents à y faire face. A l’inverse, même un marché des services de garde d’enfants fortement subventionné, offrant des possibilités de garde peu coûteuses, peut faire que les parents ne gagneront pas grand-chose à travailler si la pression fiscale ou les mécanismes de réduction des prestations créent des incitations négatives à l’égard de l’activité.
Pour la plupart des pays, les résultats montrent que, indépendamment du coût des services de garde, même un emploi faiblement rémunéré représente un gain notable, en termes de revenu, pour des parents isolés et, surtout, pour un second apporteur potentiel de revenu dans les familles biparentales. Mais, dans plusieurs pays, la pression fiscale et les mécanismes de réduction des prestations sociales amputent à ce point les revenus du travail que, même avec des frais de garde des enfants très modiques, les familles ont finalement moins d’argent à dépenser que si les parents restaient à la maison. Dans quelques pays, les parents isolés qui prennent un emploi à bas salaire sont pénalisés en terme de revenu avant même que l’on tienne compte d’éventuels frais de garde d’enfants. Étant donné le très faible niveau de revenu des parents isolés qui n’ont pas d’emploi, dans certains pays, et le risque important de pauvreté auquel ils sont exposés partout, on voit toute la nécessité de politiques qui soient favorables à l’activité, ce qui suppose notamment une pression fiscale effective faible sur les bas salaires et/ou un réel soutien à la garde des enfants.
Si l’on considère les frais de garde d’enfants comme des dépenses liées à l’exercice d’un emploi, dans environ la moitié des pays le second apporteur de revenu, s’il a un faible salaire, voit plus de 70% de ses gains absorbés par les frais de garde d’enfants, les prélèvements fiscaux et les réductions de prestations. L’avantage financier lié à l’emploi peut être plus faible encore pour les parents isolés. Dans plusieurs pays, ceux-ci subissent souvent, en fait, une baisse de revenu lorsqu’ils accèdent à un emploi. Par exemple, dans au moins 5 pays où existe un salaire minimum officiel, les parents isolés qui prennent un emploi à plein temps rémunéré au niveau du salaire minimum y perdent, et souvent dans une proportion non négligeable, le surcroît de revenu, très limité, qu’ils s’assurent ainsi ne suffisant pas pour couvrir le coût de la garde des enfants dans des structures spécifiques. Ceux qui travaillent en dépit du faible avantage que cela représente pour eux sont contraints de trouver d’autres solutions pour faire garder leurs enfants. Ces autres solutions risquent d’être de moindre qualité ou, s’il s’agit d’une prise en charge informelle, risquent de n’avoir qu’un caractère ponctuel ou irrégulier, et le bien être et le développement des enfants risquent d’en pâtir.
En regroupant les pays à la fois en fonction des incitations financières globales en faveur de l’activité et en fonction de l’importance du coût de la garde des enfants dans ces mécanismes incitatifs, on constate que des dispositifs institutionnels ou des « régimes » publics d’aide sociale très différents peuvent, en fait, produire des résultats étonnamment semblables pour les parents. Les résultats montrent aussi que des incitations négatives vis-à-vis de l’activité peuvent se produire par suite du coût élevé de la garde des enfants (en Irlande ou en Suisse, par exemple) ou parce que les prélèvements fiscaux et les prestations rendent l’emploi financièrement peu attrayant, même avant de faire entrer en ligne de compte les frais de garde des enfants (République slovaque ou, pour les parents isolés, France, par exemple). On peut donc penser que des prescriptions simples à l’intention des autorités ne sauraient suffire pour réduire les obstacles à l’emploi. La réaction des pouvoirs publics doit être pluriforme et bien adaptée à la situation propre à chaque pays.